广东省东莞市人民政府


东莞市人民政府令
　
第65号

东莞市行政审批管理办法、东莞市行政审批责任及过错追究办法东府令[2002]65号


　　《东莞市行政审批管理办法》、《东莞市行政审批责任及过错追究办法》已经市人民政府同意，现予发布。


市 长 黎桂康
　
二○○二年 十一月八日


东莞市行政审批管理办法

第一条 为进一步转变政府职能，规范行政审批行为，提高行政效能，促进依法行政，优化我市发展环境，根据有关法律、法规和规章，结合本市实际，制定本办法。
第二条
本办法所称行政审批，是指行政机关根据自然人、法人或者其他组织(以下简称“服务对象”)依法提出的申请，经依法审查，准许其从事特定活动、认可其资格资质使其获得特定民事权利能力和民事行为能力的行政行为(包括特许、审核、许可、认可、核准和登记)。
第三条
具有法定行政审批职权的行政部门或单位(以下称“审批部门”)必须按照市政府行政审批制度改革审定的行政审批事项（见附件）依法实施审批。新设立行政审批，必须是新的法律、法规、规章有明确规定的，或经法定程序批准的事项。
第四条 设立东莞市人民政府行政审批服务中心(挂东莞市人民政府行政审批管理办公室牌子，以下简称“审批中心”)，直属市政府领导。
审批中心根据市政府的授权行使下列职权：负责研究和拟定全市行政审批制度改革方面的政策、制度和方案，并组织实施；对审批中心办理的行政审批行使组织、指导、管理、监督、协调、服务的职能；负责全面推行网上审批信息化管理，推动全市行政审批工作高效、规范、有序运作。
市监察局在审批中心设立行政审批投诉中心，负责处理对行政审批的投诉事项，查处行政审批中的违法违纪行为。
第五条
市政府根据实际需要确定纳入审批中心办理行政审批事项的审批部门和审批事项。纳入审批中心的审批部门在审批中心设置办事窗口，依法办理有关行政审批事项。办事窗口业务上接受相应审批部门领导，工作上接受审批中心的监督和协调。
少数审批业务相对独立，而且已经形成比较完善的“一门式”审批的部门，经市政府批准，可建立行政审批中心的分支机构，接受审批中心的指导和监督。
未纳入审批中心办理的行政审批事项与纳入审批中心办理的审批事项有关联的，由审批中心协调、监督有关部门办理行政审批事项，或由有关部门委托审批中心办理接受申请和审批事务。
第六条 审批部门对纳入审批中心办理的行政审批事项，应当明确其窗口工作人员依法审批的权限和责任，原单位不得另行受理。
未纳入审批中心办理的行政审批事项，有关单位应当实行窗口式办理。一个单位对外只设一个窗口，统一受理行政审批事项。
第七条 除涉及国家秘密并经市政府同意外，所有的行政审批事项必须在《东莞日报》政务公布栏和东莞政府视窗网站向社会公布，实行
“九公开”：即审批对象、审批内容、审批依据、审批条件和申报材料、审批程序、审批时限、收费标准、审批责任人及投诉监督电话公开。未经公告，不得实施行政审批。
第八条 行政审批实行“六类事项办理制”：
（一）即办事项实行直接办理制。即办事项指程序简便，可当场或当天办结的事项。办理程序：
1．服务对象向有关窗口提出申请；
2．对申报材料齐全的即办事项，窗口工作人员必须即收即办，当场办结；
3．服务对象申报材料不全而影响办理的即办事项，窗口工作人员必须一次性明确告知补办材料，在服务对象补齐材料后直接办结。
（二） 一般事项实行承诺办理制。一般事项指凡不涉及其它主管部门，需经审核、论证、公告、召开听证会、现场踏勘的事项。办理程序：
1．服务对象向有关窗口提出申请；
2．窗口工作人员当场初审申报材料，凡申报材料齐全的，按不同申请事项明确事项办理的承诺时限；并出具《承诺事项办理通知书》交服务对象；
3．审批机关应在承诺时限内，及时组织审核、论证、公告、召开听证会、现场踏勘，并作出处理决定，按时办结。
4．凡在承诺时限内按时办结的，主办窗口应及时通知服务对象领件；未按时办结的，应向服务对象解释未办结原因。
（三） 联审事项实行联合办理制。联审事项指涉及2个或2个以上主管部门审批的影响较大的事项。办理程序：
1．服务对象向牵头部门服务窗口提出申请；
2．牵头部门窗口受理和确认后，出具《行政审批联办事项办理通知书》交服务对象。由牵头部门组织相关部门人员现场踏勘或会议会审，缺席的部门视为同意联审决定，并按规定办理相关手续和承担相应责任。
3．对一些比较重大的特殊的联审事项的联办会议，可由分管市长召集主持。联办会议前，牵头部门要告知服务对象提前送达有关资料，通知相关部门参加联办会议，同时分送相关资料初审。参加联办会议的人员由各部门授权代表出席，缺席的视为同意联办会议意见。服务对象应按联办会议要求完善相关工作。联办会议需要现场踏勘的，由牵头部门统一组织。联办会议应形成纪要，会议纪要由牵头部门负责起草，交审批中心备查。
4．联审事项办理的牵头部门和各相关部门，应按联办承诺时限抓紧分管事项的办理，确保在承诺的时限内办结。
（四） 上报事项实行负责办理制。上报事项指本部门办理后还需报上级或市政府审批的事项。办理程序：
1．服务对象向主管部门窗口或牵头部门窗口提出申请；
2．窗口受理申请，确认为上报事项后，应出具《行政审批上报事项办理通知书》交服务对象。《通知书》应明确承诺该事项在本部门的办理时限。
3．根据服务对象的要求，受理窗口采取一包到底的办法，按事项的性质，在承诺时限内完成本级业务办理，同时积极与上级部门联系，帮助办理，并将办理结果及时告知服务对象。
4．上报事项属一般事项的按承诺办理制办理，上报事项属联审事项的按联合办理制办理。
（五） 补办事项实行补充办理制。补办事项指服务对象申报材料不全的事项。办理程序：
1．当受理窗口确认服务对象的申请事项为补办事项后，应填写《行政审批补办事项办理通知书》交服务对象。《通知书》应明确告知服务对象需补办的具体事项；
2．当服务对象补齐材料之后，受理窗口根据所补办事项类别，按规定程序办理，并在规定时间内办结。补办事项的办事时限从服务对象补齐材料之日起计算。
（六） 退回事项实行答复办理制。退回事项指国家明令禁止和不符合国家产业政策及不符合我市发展规划的项目。办理程序：
1．服务对象提出申请后，窗口工作人员如能够当场或当天认定为退回事项的，应当场或当天认定；凡经现场踏勘、调查、核实或审议，不具备或不符合审批要素条件的，窗口即作退回事项办理，退回事项办理时间最长不超过承诺办理的时限。
2．受理窗口实行退回登记制度。凡属退回事项的，受理窗口须填写《行政审批退回事项办理通知书》交服务对象。《通知书》应载明退回的原因和理由。
3．服务对象收到《行政审批退回事项办理通知书》，即视作该事项办结。
第九条
审批部门除法律、法规、规章另有规定外，核准事项的审批时限为受理申请之日起10个工作日；审批、审核事项的审批时限为受理申请之日起15个工作日。办理各类审批事项，应当在审批时限内办结，不能按时办结的要说明原因和理由。
第十条 本市各级审批部门应按“六类事项办理制”对本单位审批事项进行分类，制订相应的实施办法。
第十一条 各审批部门及其负责人、承办人的行政审批责任及过错责任追究，按《东莞市行政审批责任及过错追究办法》执行。
第十二条 法律、法规、规章赋予行政审批职能的行政机关和受行政机关委托或法律、法规授权履行行政审批职能的组织及其工作人员均应遵守本办法。
行政机关对其内部有关人事、财务、外事等事项的审批，不适用本办法。
第十三条 本规定由市政府办公室负责解释，自发布之日起实施。

附件：1．市取消、保留的审批事项
2．镇（办事处）的审批事项








东莞市行政审批责任及过错追究办法

第一章　总则

第一条 为转变政府职能,规范行政审批行为,提高行政效能,防止行政审批过错行为发生,促进依法行政,根据有关法律、法规、规章,制定本办法。　
第二条
本办法适用于市（镇和办事处）行使行政审批权的行政机关，受行政机关委托或法律、法规授权履行行政审批职责的组织（以下统称行政机关）及其工作人员。
第三条
行政审批责任是指行政机关及其工作人员在实施行政审批行为时应当承担的责任，包括对许可对象的监管职责或违法审批等行为所应当承担的法律责任。行政审批过错，是指行政机关工作人员因故意或者过失不履行或不正确履行规定的职责，以致行政审批失误，贻误行政管理工作，影响行政秩序，或者损害申请人合法权益，给行政机关造成不良后果的行为。
前款所称不履行职责是指拒绝、放弃、推诿或不完全履行职责等情形；不正确履行职责是指无合法依据，以及不依照规定的程序、权限和时限履行职责等情形。
行政机关不履行监管义务、监管不力、对许可对象违法行为不予查处的，给予有关责任人员相应的纪律处分；行政机关违法审批，或滥用审批权、徇私舞弊、以审批权谋取本部门及个人私利的，追究负有责任人员相应的法律责任。
第四条
行政机关和工作人员必须依法行政，按照法律、法规、规章规定和市政府核定的审批事项依法审批，所有行政审批行为必须做到主体合法、内容合法和程序合法。
第五条 行政审批过错责任追究，必须坚持实事求是、有错必究，惩处与责任相适应，教育与惩处相结合的原则。

第二章 行政审批责任划分

第六条 行政机关审批责任：
（一）必须按照法律、法规、规章规定和市政府核定的审批事项实施审批。新增审批事项，必须依据新的法律、法规、规章明确规定，或经法定程序批准。每个审批事项的设立和实施、调整或取消，应事先公告。
（二）必须实行政务公开，将每个审批事项内容、依据、时限，以及申请人的资格、条件等通过适当方式向社会公众或申请人公开，简化审批环节，规范操作程序。

（三）推行“窗口式”或“一门式”服务。行政机关应设立服务窗口，涉及部门内部多个科室职能的，必须采取一门受理，一条龙服务。服务窗口必须设置明显标志。

（四）在行政机关内部，必须制定行政审批责任制度实施细则，明确审批责任科室和责任人，防止重复审批、多头审批。对技术性比较强的审批事项，应制定审批技术规范。

（五）对联合审批、前置审批事项，由主办部门统一受理，并负责答复。主办部门在办理过程中应以适当方式征求相关部门意见，协调处理有关问题。相关部门必须协助主办部门工作。

（六）对保留的审批事项，法律、法规、规章和其他规范性文件明确事后监管措施的，按规定执行；没有明确事后监管措施的，须制定并落实严格的事后监管措施。对取消的审批事项，须提出并落实严格的事后监管措施。
（七）加快电子政府建设，积极推进网上审批，实现信息化管理。要应用网络科技提高政府的行政水平和服务质量，可以实施网上审批的事项，要方便申请人申请，实施网上审批；要充分发挥互联网的互动作用，增加审批事项的透明度和公开化，政府部门适时公布审批管理的政策规定和审批结果，发布有关信息，使申请人自觉遵守审批规定，按程序办事。同时，社会公众可以通过电子网络监督政府部门，提出建议和揭露违法违规行为，帮助政府改进工作，提高行政效能。
第七条 行政机关领导人审批责任：
（一）行政机关行政首长对本部门的具体审批行为负全面领导责任；分管领导人对具体审批行为负直接领导责任。

（二）审批事项涉及其他部门职责范围的，主办部门必须征求相关部门意见。如主办部门与相关部门意见不一致的，主办部门行政首长应当主动及时与相关部门行政首长协调。如协调后仍未取得一致意见的，由主办部门说明协调情况，列明各方理据，提出处理建议，并由主办部门行政首长签名，如实上报市政府（或镇政府和办事处）裁决。
（三）行政机关领导人应定期分析研究本部门行政审批工作情况，制定计划，进行责任分解和组织实施；组织业务培训，提高工作人员素质，增强依法行政意识；及时处理社会公众和申请人的投诉。

第八条 行政机关审批承办人责任：
（一）严格按照规定的职责、权限和地点进行审批，不得越权审批，严禁违法、违纪审批。

（二）如申请材料齐全、符合条件的，必须当场受理，并在规定时限内办结。如申请材料不全或不符合条件的，必须将应具备的资格、条件和办理程序一次性告知申请人。
（三）及时向申请人告知办理结果。如申请人对办理结果提出异议的，必须明确答复，并说明理由。
（四）不得接受申请人的礼物、宴请等。
（五）文明服务，行为规范。
　　
第三章　行政审批过错责任追究范围
　　
第九条　行政机关在实施行政审批过程中，有下列情形之一的，应当追究行政审批过错责任：
（一）对符合规定条件的审批事项应予受理而不予受理的；
（二）对符合规定条件的审批事项随意退件的；
（三）受理审批事项不开具受理回执的；
（四）受理审批事项时，故意不告知所需全部材料，造成申请人多次往返的；
（五）对已受理的审批事项拖延不办，推诿扯皮致使超时限的；
（六）不予受理而不告知理由的；
（七）无依据或超越规定权限实施审批的；
（八）不依照规定程序，或者违法设立审批程序实施审批的；
（九）未在规定或者承诺时限内完成审批事项的；
（十）违法设立有偿咨询程序或违法收取抵押金、保证金、审批费用的；
（十一）违法委托中介机构、下属单位或者其他组织代行审批管理权的；
（十二）违法准许中介机构或者其他组织从事审批代理活动的；
（十三）不按规定公开审批结果的；
（十四）对涉及不同部门的审批，不及时主动协调，相互推诿或拖延不办，本部门审批事项完成后不移交或拖延移交其他部门的；
（十五）工作作风生硬，态度粗暴，违反工作纪律，造成不良影响的；
（十六） 违反审批工作规定，贻误审批工作或者损害申请人合法权益的。

第四章 行政审批过错责任划分与承担

第十条　行政审批过错责任分为：直接责任、主要领导责任和重要领导责任。
第十一条 承办人未经审核人、批准人批准，直接作出具体审批行为，导致过错后果发生的，负直接责任。
承办人弄虚作假、徇私舞弊，致使审核人、批准人不能正确履行审核、批准职责，导致过错后果发生的，承办人负直接责任。
第十二条　虽经审核人审核、批准人批准，但承办人不依照审核、批准事项实施具体审批行为，导致过错后果发生的，承办人负直接责任。
第十三条　承办人提出审批意见有错误，审核人、批准人应当发现而没有发现，或者发现后未予纠正，导致过错后果发生的，承办人负直接责任，审核人负主要领导责任，批准人负重要领导责任。
第十四条　审核人不采纳或改变承办人正确审批意见，经批准人批准导致过错后果发生的，审核人负直接责任，批准人负主要领导责任。
审核人不报请批准人批准而直接作出审批决定，导致过错后果发生的，审核人负直接责任。
第十五条　批准人不采纳或改变承办人、审核人正确审批意见，导致过错后果发生的，批准人负直接责任。
未经承办人拟办、审核人审核，批准人直接作出审批决定，导致过错后果发生的，批准人负直接责任。
第十六条　领导指令、干预，导致行政审批过错后果发生的，指令、干预的领导负直接责任。
第十七条　集体研究、认定导致行政审批过错后果发生的，决策人负主要领导责任，持错误意见的人负重要领导责任，持正确意见的人不承担责任。
第十八条　上级机关改变下级机关作出的具体审批行为，导致过错后果发生的，上级机关负责人负重要领导责任。
第十九条　经过听证作出的审批决定，批准人同意听证主持人的错误建议导致过错后果发生的，听证主持人负直接责任，批准人负主要领导责任；批准人不采纳听证主持人的正确建议导致过错后果发生的，批准人负直接责任。

第二十条　两人以上故意或者过失，导致行政审批过错后果发生的，按个人所起的作用确定责任。

第五章　行政审批过错责任追究

第二十一条　行政审批过错责任追究方式分为：
（一）责令作出书面检查；
（二）通报批评；
（三）取消当年评优评先资格；
（四）扣发奖金；
（五）调离工作岗位或停职离岗培训；
（六）给予行政纪律处分。
以上追究方式可以单处或并处。
第二十二条　根据情节轻重、损害后果和影响大小，行政审批过错分为一般过错、严重过错和特别严重过错：
（一）情节轻微，给行政机关和申请人造成损害后果和影响较小的，属一般过错；
（二）情节严重，给行政机关和申请人造成损害后果严重、影响较大的，属严重过错；
（三）情节特别严重，给行政机关和申请人造成损害后果特别严重、影响重大的，属特别严重过错。
第二十三条　对于一般过错，对负直接责任者，单独给予或者合并给予本办法第二十一条第（一）、（二）、（三）、（四）项行政处理；对负主要领导责任者和重要领导责任者，单独给予或者合并给予本办法第二十一条第（一）、（二）、（三）、（四）项行政处理。
第二十四条　对于严重过错，对负直接责任者，给予行政降级以下行政纪律处分，合并给予本办法第二十一条第（三）、（四）、（五）项行政处理；对负主要领导责任者，给予行政记大过以下行政纪律处分，合并给予本办法第二十一条第（三）、（四）、（五）项行政处理；对负重要领导责任者，给予行政警告或者行政记过纪律处分，合并给予本办法第二十一条第（三）、（四）、（五）项行政处理。

第二十五条　对于特别严重过错，对负直接责任者，给予行政撤职或者行政开除纪律处分，给予行政撤职纪律处分的，合并给予本办法第二十一条第（三）、（四）、（五）项行政处理；对负主要领导责任者，给予行政降级以上纪律处分，未给予行政开除纪律处分的，合并给予本办法第二十一条第（三）、（四）、（五）项行政处理；对负重要领导责任者，给予行政记大过以上纪律处分，未给予行政开除纪律处分的，合并给予本办法第二十一条第（三）、（四）、（五）项行政处理。

第二十六条　行政审批过错责任追究，应当依照人事管理权限和行政处分审批权限的有关规定办理。
第二十七条　因行政审批过错侵犯了申请人的合法权益，造成损害并涉及赔偿的，依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定追究过错责任人的赔偿责任。
第二十八条 行政审批过错责任人有下列行为之一的，应当从重处理：
（一）一年内出现两次以上应予追究的行政审批过错情形的；
（二）干扰、阻碍、不配合对其过错行为进行调查的；
（三）对投诉人、检举人、控告人打击、报复、陷害的；
（四）在履行行政审批职责过程中有徇私舞弊行为及收受当事人财物、接受当事人宴请、参加当事人提供的旅游和娱乐活动的。
第二十九条　行政审批过错责任人主动发现并及时纠正错误、未造成重大损失或不良影响的，可从轻、减轻或者免予追究行政过错责任。
第三十条　有下列情形之一的，免予追究行政机关工作人员的行政审批过错责任：
（一）申请人弄虚作假，致使行政机关工作人员无法作出正确判断的；
（二）法律、法规、规章和内部行政管理制度未作规定或规定不具体，致使行政机关工作人员理解错误的；
（三）出现意外或不可抗力因素致使行政审批过错情形发生的。

第六章　行政审批过错责任追究机构和程序
　　
第三十一条　行政机关设立由单位领导班子成员、纪检、监察、法制、人事等部门负责人共同组成的行政审批过错责任追究领导小组，负责处理本机关行政审批过错责任追究事务。
第三十二条　行政审批过错责任追究领导小组成员及其工作人员与行政过错行为有利害关系、可能影响公正处理的，应当实行回避，或提交市监察局查处。
第三十三条　具体审批行为有下列情形之一的，应当进行调查，以确定具体审批行为人是否应当承担审批过错责任：
（一）申请人投诉、检举、控告的；
（二）在上级或同级人大、政府行政执法监督检查中，被认定错误，要求调查处理的；　　
（三）作出的具体审批行为，经行政复议，上级机关变更原审批决定，或撤销发回重新作出具体审批行为的；
（四）作出的具体审批行为，经行政诉讼，被人民法院判决撤销、部分撤销发回重新作出具体审批行为的；
（五）上级机关要求调查追究的。
第三十四条　对于申请人的投诉、检举、控告，行政审批过错责任追究领导小组应当在7个工作日内审查是否有事实依据并决定是否受理。经审查有事实依据的，应当受理；没有事实依据的，不予受理。有明确投诉人、检举人、控告人的，应当告知不受理理由。

第三十五条　决定进行调查的案件，应当在15个工作日内调查处理完毕。情况复杂的，可延长15个工作日办理。但法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第三十六条　投诉人、检举人、控告人对不受理决定不服，或认为不便向作出具体审批行为的机关提出投诉、检举、控告的，可向监察机关提出。
监察机关收到投诉、检举、控告后，应当责成作出具体审批行为的机关及时处理或者直接受理。对行政首长的投诉、检举、控告，应当由同级监察机关办理。
监察机关直接办理的案件，涉及行政纪律处分的，依照《中华人民共和国行政监察法》的有关规定办理。
第三十七条　对行政审批过错责任人的处理决定，有明确投诉人、检举人和控告人的，应当告知投诉人、检举人和控告人。
第三十八条　行政审批过错责任人有陈述权和申辩权。
行政审批过错责任人对处理决定不服的，可自收到处理决定之日起15日内向作出处理决定的机关提出申诉。申诉处理决定应当在30日内作出。
对行政处分决定不服的，依照《中华人民共和国行政监察法》的有关规定办理。
第三十九条　对行政审批过错责任人作出的处理决定，依照人事管理权限，应当报送同级监察机关、组织和人事部门备案。
　
　第七章　附则
　　
第四十条　行政审批过错责任追究，法律、法规和规章另有规定的，从其规定。
　　第四十一条　本办法所称批准人，一般指行政机关行政首长及其副职人员；审核人，一般指行政机关内设部门领导及其副职人员；承办人，一般指具体承办审批事项的工作人员。但依照内部管理分工规定或者经行政授权，由其他工作人员行使批准权、审核权的，具体行使批准权、审核权的人员为批准人、审核人。

　　第四十二条　行政机关应当依照本办法有关规定，结合本单位业务实际，制定本单位行政审批过错责任追究的具体实施办法。本办法未作具体规定的，各单位可根据本单位业务实际予以补充和完善。

　　第四十三条　本办法由市监察局负责解释。
　　第四十四条　本办法自发布之日起施行。

土地储备制度法律机理探析

王保信*


摘要：土地储备制度作为近些年从香港引进、当前大部分省市相继采用的土地资源运作制度，其相关法律机理的研究尚嫌薄弱。本文从土地储备制度产生和发展的法律动因、土地储备制度运作应遵循的法律原则及土地收购、储备行为的法律性质等几个方面进行探析，以期对土地储备制度的基本法律机理有所揭示。
关键词：土地储备制度 法律动因 法律原则 法律性质
一、土地储备制度产生与发展的法律动因之探源
（一）土地资源自身稀缺性与人类日益增长的经济需求之矛盾是催生土地储备法律规范的沃土
土地是人类得以生存与发展的物质载体，是“一切生产和一切存在的源泉。”[1]然而，作为一种自然资源，土地具有稀缺性。所谓稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面积的有限性而不可再生，不能为人类所无限度的利用的一种自然属性。土地的稀缺性是相对于人类无限之需求而言的。依西方经济学观点，一种资源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、矿物、石油、天然气等；而人类由于自身的发展需要消耗大量的自然资源，并且这种消耗随着人口的增加、经济的发展而呈上升之势。以我国为例，自上个世纪70年代以来，我国人口以每年10％左右的速度增长，耕地则以每年2.%的速度递减。[2]这样，土地资源自身的稀缺性与人类日益增长的经济需求之间就存在不可避免的矛盾。为了缓解这种矛盾，客观上要求在土地上建立一种行之有效的秩序性规范——法律规范，一方面以之确定土地权利之归属和流转，另一方面，据以规制各种对土地资源进行破坏与浪费的非理性行为，以期实现土地资源的最优化开发与利用。土地储备法律规范正是这种社会客观需要催生之必然结果。
（二）国家对土地资源的宏观调控是土地储备法律制度产生的制度动因
在市场经济条件下，每一个市场主体都是理性的“经济人”（亚当.斯密语），为实现其自身利益之最大化倾力而为。同样地，由于市场主体利益的非一致性，不同利益主体的行为难以形成对整个社会有益的规模经济效应，相反，通常情况下都会出现规模不经济甚至是无政府主义的不良后果。为了矫正私利主体的各种非理性行为，国家（作为拥有至高无上权力之统治体）必须运用其认为可行的统治方法予以规制。在长期的实践当中，世界各国逐渐形成了一整套对经济进行宏观调控的制度。通过宏观调控手段如价格、利率、税收、财政转移支付等的调节，一方面使社会需求总量与供给总量趋于平衡，另一方面则使社会的供给与需求结构达到平衡，从而令资源配置趋于合理。土地储备制度产生极为重要的一个法律制度动因即是：顺应国家对土地资源进行宏观调控的需要，用制度的法律化规制土地市场，使土地资源发挥尽可能大的效用。
（三）土地价值的可估算性及市场主体的逐利性是土地储备法律制度诞生的现实动因
土地作为一种典型地不动产，总是固定在地球表面某一确定的经纬度上。与地理学上的土地概念不同，[3]法学上的土地是指能为人类所控制、利用并借以创造财富的陆地地表。随之科技的进步，现代人对土地的利用越来越走向集约化，土地的价值总体上处于上升趋势。相应的，人们对土地价值的评估和测算也日趋精密与完善。正是土地价值的这种可估算性及人们利用土地创造财富的逐利心理，推动着土地储备法律制度这一调整市场主体合理、有序利用土地的规范的产生。
二、土地储备制度应遵循的法律原则之彰显
（一）合法运作原则
合法运作原则是指土地储备制度地运作必须在实质上和形式上都符合法律法规地规定，不得在法律法规之外运行。当前，由于全国性统一的法律规范的缺位，各个实现土地储备制度的地方政府都是依照本地的地方性法规或地方规章运行；对于具体的制度及运作行为，尚有许多属于无章可循、无法可依的状态，如储备中心的法律地位及职权职责、纳入储备的土地范围、储备土地的出让方式等。因此，加快土地储备相关制度的立法，使其在法律规范范围内有序运作无疑意义重大。
（二）资源优化配置原则
土地储备法律制度的构建须符合资源优化配置原则。土地资源的优化配置原则是指土地资源在生产和再生产过程中各个环节上的合理、有效的流动和配备。我国的社会主义市场经济，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。由于我国目前实行土地所有权公有制度，因此，现实可供自由配置的只能是土地他物权，即土地用益物权和担保物权。在土地用益物权方面，应当重点抓土地用途管制和权利的自由流转，使土地效用达到最大限度的发挥；在土地担保物权方面，则着眼于担保主体及相关第三人权利义务的界清，以切实发挥土地在债权担保中的作用。土地储备制度在资源的优化配置上应当采用拍卖出让形式，减少、消灭协议出让方式，使土地使用权出让真正走向市场化、规范化。
（三）可持续发展原则
可持续发展是在人类面临科技进步与生态环境恶化、贫富差距日益拉大这两大社会失衡的背景下而产生的一种新型的发展观，其核心思想在于要求人类以最高的智力水平和泛爱的责任感去准确处理人与自然、人与人之间的关系，并在作出每一个行为与抉择时，不仅要考虑本代人的利益平衡，而且要考虑到代际人的利益平衡，从而实现自然资源、人文资源在现在与将来的高效、持续发展。[4]土地储备制度应当遵循可持续发展原则，在土地的收购、储备与使用权移转过程中，应当充分考虑土地资源的长远规划与短期利用的矛盾，考虑基于土地的社会经济长远发展与资源消耗的协调，避免盲目放地等政府短期行为。
（四）土地使用权竞争性出让原则
土地储备中心收购土地之后，一方面需要进行土地的储备，以对土地资源和社会经济进行宏观调控；另一方面，须对其储备的土地进行使用权的有偿出让，以实现土地资源的价值。在土地使用权的出让过程中，应当坚持竞争性出让原则，严格控制非竞争性出让即协议出让的数量。市场是资源配置的调节器，在完全的市场经济下，各个主体通过竞争这一法则实现优胜劣汰。因此，让资源同有优势?有实力的投资者配置?是市场经济的要义?让最有实力的开发商得到最好土地的最公平的方法即是竞争。与拍卖、招标、挂牌等竞争性方式出让土地，较之协议出让既有实现土地资源优化配置与国有资产保值增值之效，又可减少暗箱操作，抑制腐败现象的产生。
（五）社会效益优先原则
社会效益优先原则是指在土地储备制度的整个运作流程及其价值取向上，当出现政府利益、个人利益与社会公共利益不一致的情形时，应当优先考虑社会效益。土地储备制度的运行应当遵循社会效益优先原则，这是其实现国家宏观调控职能和资源优化配置的前提，也是实现土地资源可持续性发展的保障。笔者认为，所谓的社会效益，是指符合整个社会、社区的民众的根本利益的、可增进其福利的一种权利与利益分配状态。社会效益追根到底是人权的利益化，或称利益化了的社会民众整体的生存权、发展权。其在本质上是民生问题。政府在进行土地收购时，应当在符合城市整体规划的前提下，不得侵犯被收购者及相关市场主体的合法权益；在获得土地收益之后，对盈余资金的投向应当有严格的用途管制，尽量往公共设施建设、社会保障、环境保护等涉及社会公益性的方面倾斜。
三、土地收购与储备法律性质之剖析
（一）行政行为说（强制论）
行政行为说认为，在土地储备、收购过程中，政府的行为属于行政法律行为，而被收购土地的一方当事人为行政相对人。行政行为说又可分为两种：其一，认为土地收购与储备行为于双方当事人而言是一种“权利和义务”关系，即土地收购是政府的权利，对被收购方讲是对国家的义务，收购是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿的原则，只有这样才能确保政府建立和实施土地收购储备制度的宏观社会经济目标的实现。这不符合建立社会主义市场经济体制的要求；其二，认为属于国家对土地收购的“强制性买卖”关系，该学说承认土地收购双方存在“买卖关系”，但这种“买卖关系”是强制性的，表现在收购与否由政府决定，收购价格由地价评估机构按照市场价格进行评估，并由土地行政部门确认，而不由原土地使用者自由要价。“强制性买卖”关系有如下性质：①土地统一收购属于政府的特有权力；②土地统一收购权力是用于公共目的；③行使土地统一收购权力必须给予合理的补偿。
（二）民事行为说（自由论）
持民事行为说者认为，收购行为是市场经济条件下的“自由买卖关系”，即政府及其授权委托的土地收购机构与被收购单位或个人是平等的经济主体，是否收购及收购的价格均由双方在自愿、公平、有偿的基础上，根据市场状况自由协商决定。 [5] 依次观点，实施土地储备的政府或其授权机构就是一个纯粹的地产开发公司，它仅能实现其效益最大化的微观目标，而土地储备制度的宏观的社会、经济目标就无法实现。
（三）区分说
区分说是在对民事行为说与行政行为说进行研究、筛选的基础上，认为此二者皆有失偏颇，而主张应当视政府在收购时的不同身份来确定收购行为性质的一种折中观点。具体而言，该学说认为：
政府主体身份表现在国有土地上是双重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作为所有者代表，政府享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利，其中，有偿出让国有土地使用权便是其行使所有权的重要表现形式。政府与国土使用权的受让人签订的土地使用权出让合同应当遵循平等、自愿、等价有偿的原则；作为行政管理者，政府享有对土地的财产权力，这种权力是与服从相对于，与强制划等号的。政府对土地资源的管理权源于宪法赋予的政府的经济管理权。政府行使经济管理权的前提和目的是社会公共利益，因此，政府在为公共利益的需要而进行单向收购时，具有强制性。
笔者认为，土地收购从本质上讲属经济法律行为。因为，首先，对土地的收购、储备体现了国家对地产市场的宏观调控，是国家借以干预社会经济的一种重要形式；其次，收购行为本身既是政府的经济职权，即政府有权依法对符合规定的土地进行收购，任何单位与个人都不得拒绝收购，同时，它又是政府的经济职责，即政府对符合收购条件的土地必须进行收购，并在一定条件下进行出让，收购行为是职权与职责的有机统一；再次，“强制”与“自由”仅仅是内在意志的外在表现形式，而非法律行为性质本身，上述三种观点都没有看到国家在土地储备制度当中的宏观调控与积极干预，因而都流于片面。

* 作者简介：王保信（1977—），男，广东揭阳人，西南政法大学2001级经济法专业硕士研究生，主要研究方向为房地产法。
[1] 《马克思恩格斯全集》.北京:人民出版社,1986年版,第384页。
[2] 钱铭.21世纪中国土地可持续发展利用展望.中国土地科学,2001年第1期。
[3] 一般认为，地理学上的土地概念为“地球表面的陆地部分及其附属的内陆水域和滩涂等”，见孙宪忠.《论物权法》.法律出版社2001年10月版,318。
[4] 李昌麒主编.经济法学.北京:中国政法大学出版社,1999年版,87。
[5] 吴东仙、罗思荣.完善土地储备制度的法律思考.杭州商学院学报,2002:(5),32。



On the Legal Principle of Land Storage System
Wang Bao-xin
Abstract: This article is trying to analyze the legal reason, basic principle, and the legal character of land storage action on the base of introducing the land storage system in which comes into being Hongkong, and, trying to open out the radical legal principle upon land storage system.
Key words: Land storage system Legal reason Legal principle Legal character