浙江省杭州市人民政府


杭州市人民政府关于加强保障性住房建设支持自住型和改善型住房消费促进房地产市场健康稳定发展的若干意见

杭政函〔2010〕3号


各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：
　　为认真贯彻落实国务院常务会议精神，进一步加强市区保障性住房建设，支持自住型和改善型住房消费，改善广大市民居住条件，加强和改善对房地产市场的调控，进一步促进我市房地产市场健康稳定发展，提出如下意见：
　　一、加强保障性住房建设
　　（一）进一步加大保障性住房建设力度和规模。坚持“租、售、改”三位一体方针和“六房并举”的总体要求，全面推进廉租房、经济适用住房、拆迁安置房、经济租赁房、危改房和人才房等保障性住房的建设，加快实现拆迁安置房“房等人”目标，解决两个“夹心层”的住房困难问题。其中，主城区2010年开工建设经济适用住房 50 万平方米，竣工 50 万平方米；开工建设廉租房5万平方米；开工建设拆迁安置房400万平方米，竣工 300 万平方米；建设经济租赁房（含大学毕业生公寓、外来务工人员公寓9万平方米）42万平方米；开工建设人才专项用房50万平方米；完成180万平方米危旧房改善扫尾项目；通过收购、定向采购存量房以及普通商品房，增加保障性住房房源。
　　（二）进一步加大保障性住房供地和配套建设力度。确保主城区2010年经济适用房供地500亩，经济租赁房供地200亩，人才专项用房供地500亩，拆迁安置房供地2300亩。保证大型居住区公建配套建设与住宅同步设计、同步建设、同步交付使用。加快萧山区和余杭区两个两平方公里大型居住区的规划选
址和土地前期工作。
　　（三）进一步提高保障性住房品质。实施保障性住房建设代建制，选择实力强、信誉好的品牌企业承担经济适用住房、拆迁安置房、人才专项用房的建设。
　　（四）扩大经济适用住房和廉租房保障覆盖面。根据实际情况，加大经济适用住房保障力度，逐步放宽经济适用住房准入条件；研究经济适用住房货币补贴政策，鼓励符合经济适用住房购置条件的住户直接通过市场购买住房。进一步放宽廉租住房的准入条件，对低保标准 2.5 倍（含）以下的住房困难家
庭实现应保尽保。进一步推进经济租赁房配租工作，尽力解决“两个夹心层”住房困难问题。
　　（五）进一步加大对保障性住房建设资金的支持。拓宽保障性住房建设资金来源，积极争取开展利用住房公积金支持保障性住房建设试点工作。财政部门对经济适用住房项目建设资金给予适当补贴。
　　二、支持自住型和改善型住房消费
　　（六）支持自住型住房需求。在市区首次购买 140 平方米以下的普通住房，给予房款总额1.3%的购房补贴。
　　（七）支持改善型住房需求。在市区仅有一套住房，在2010年1月1日至2010年12月31日期间出售住房，并重新购买普通住房，给予房款总额1.3%的购房补贴。
　　（八）因房屋拆迁（含危旧房改造）选择货币安置的，在市区购买普通住房给予超过货币补偿款部分1.3%的购房补贴。
　　（九）上述住房消费享受购房补贴的时限为2010年1月1日至2010年12月31日，商品住房以合同备案日期为准，二手住房以产权登记受理日期为准。
　　上述购房补贴政策以家庭为单位认定，一户家庭只能享受一次。
　　三、进一步营造良好的住房消费环境
　　（十）继续执行购房入户政策。购房入户政策实施范围由杭州经济开发区、杭州高新开发区（滨江）、钱江新城区域扩大到上城、下城、西湖、江干、拱墅区等区域。购房者为非杭州市区户籍人员（不含境外人员），在上城区、钱江新城内购买单套住房（含存量房）总价达100万元（含）以上，或在下城区、西湖区、江干区、拱墅区、杭州高新开发区（滨江）内购买单套住房（含存量房）总价达80万元（含）以上，或在杭州经济开发区购买单套住房（含存量房）总价达60万元（含）以上的，经市房管、公安等相关部门审核批准后可申请办理 1户（夫妻以及未成年子女）杭州市区户籍。具体操作办法参照《杭州市人民政府办公厅转发市房管局关于外地人在杭购房入户试点办法的通知》（杭政办〔2006〕6号）规定执行。
　　（十一）放宽住房公积金贷款政策。每户家庭住房公积金贷款最高额度为 80 万元，个人住房公积金贷款最高额度为 50万元。借款申请人建立住房公积金账户满 6 个月即可申请住房公积金贷款。住房公积金贷款最长期限由男 60 岁、女 55 岁调整为男65岁、女60岁。购买商品房的首付款比例不低于20%。
　　对已贷款购买一套住房的居民，为改善居住条件再贷款购买第二套普通住房的，比照执行首次贷款购买普通自住房的优惠政策。职工为改善居住条件再次购买自住住房的，在首次公积金贷款结清后，可申请第二次公积金贷款，贷款额度比照首次执行。对以其他贷款购买第二套及以上住房的，贷款利率由商业银行在基准利率的基础上按风险合理确定。
　　对职工及其配偶因偿还住房贷款、支付房租等原因需提取公积金的，放宽每年提取的次数限制，继续推行还贷提取按月转账业务。职工的直系亲属（父母、子女）购买自住住房的，可申请提取职工住房公积金，提取总额不超过购房总价款。
　　允许杭州区、县（市）异地办理住房公积金贷款手续。对使用住房公积金贷款购买自住住房的职工，由杭州公积金中心给予公积金贷款利息 30%的补贴，补贴期限至 2010 年 12 月 31日止。
　　（十二）简化存量房交易纳税申报手续。对出售自住住房，并在售房前后一年内新购房的纳税人，不再收取个人所得税纳税保证金。
　　（十三）继续执行对一户家庭中年满18周岁子女购买第二套住房，可比照首套住房贷款的政策。
　　（十四）继续暂停征收房地产登记等相关收费。自2010年1月1日起至2010年12月31日止，对购买上城区、下城区、江干区、拱墅区、西湖区、杭州高新开发区（滨江）、杭州西湖风景名胜区、杭州经济开发区、杭州之江度假区范围内普通商品住房和普通存量住房的购房者，全额暂停征收其房产登记费、
房产交易手续费、权属调查费3项收费。
　　四、继续鼓励推行房屋拆迁货币化安置
　　（十五）继续鼓励拆迁房货币化安置。在项目建设、征地拆迁中，鼓励实行货币化安置，节约拆迁安置房建设用地。对原规划用于安置房建设的土地调整为公开出让土地的，其出让收入扣除规定的费用、资金后，返还各做地主体，用于拆迁安置土地的开发和基础设施建设等。
　　五、促进房地产市场健康稳定发展
　　（十六）对房地产开发企业销售的未完工开发产品取得的收入，可按国家税收政策规定的预计计税毛利率，计算缴纳企业所得税。按季（或月）预缴，年度清算。
　　（十七）调整房地产抵押权登记办法。房地产项目领取《商品房预售证》，未销售的房屋停止销售后可办理在建工程抵押权登记手续，在建工程竣工并经房屋所有权初始登记后，将在建工程抵押权转为房屋抵押权登记。
　　（十八）缓缴房屋物业维修基金。领取《商品房预售证》时预收的房屋物业维修基金，延至办理房屋初始登记时收取。人防易地建设费推迟至办理《商品房预售证》时收取。
　　（十九）支持房屋租赁市场发展。对个人出租住房不分用途，营业税在3%的基础上减半征收，房产税按4％的税率征收，免征城镇土地使用税；对个人出租、承租住房签订的租赁合同，免征印花税；个人非住房出租用于经营所取得的收入，经房屋所在地税务部门批准，其房产税按现行税率减免30%。
　　（二十）进一步支持房地产企业健康发展。鼓励房地产开发企业和开发项目并购联合，引进投资、管理和品牌，通过加名、联建、转让等方式促进存量土地和在建项目的开发建设。
　　引导房地产开发企业积极应对市场变化，促进商品房销售。鼓励和引导金融机构加大对普通商品住房建设项目特别是中小套型、中低价位住宅在建项目的信贷支持力度，为有实力、有信誉的房地产开发企业兼并、重组及参与保障性住房建设提供融资和相关金融服务。
　　（二十一)鼓励房地产企业使用新材料、新设备、新工艺，推进节能减排。符合条件的房地产开发企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，按规定可享受研究开发费企业所得税加计扣除政策；房地产开发企业购置符合国家相关优惠目录的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备，可享
受相应的财税政策。
　　（二十二）提高政府服务水平。市级各职能部门及城区政府要营造良好的发展环境，加强与企业的沟通联系，帮助企业解决经营活动中遇到的困难；要加强服务，提高效率，减少审批环节，缩短审批时限。同时，要认真贯彻《杭州市人民政府关于暂停征收152项行政事业性收费的通知》（杭政函〔2008〕
184号）、《杭州市人民政府办公厅关于贯彻落实国家、省涉及部分行政事业性收费政策有关事项的通知》（杭政办函〔2008〕432号）、《杭州市人民政府关于取消暂停征收部分行政事业性收费项目和降级部分收费标准的通知》（杭政函〔2009〕168号）精神，确保涉及房地产的取消、暂停征收项目和降低征收标准项目落实到位。
　　（二十三）加大支持和监管力度。各金融机构、各房地产企业要加大对住房公积金贷款的支持力度。对拒绝为购房人办理住房公积金贷款的房地产开发企业，有关职能部门将进行通报批评，必要时依法予以查处。
　　（二十四）建立房地产市场分析机制。市实施“居者有其屋”工程领导小组应不定期召集成员单位及相关部门，分析当前房地产形势，及时准确地发布房地产市场动态信息，以维护房地产市场稳定。
　　（二十五）建立沟通协调机制。通过政银企座谈会等方式，搭建银企对接的互动平台，及时协调解决企业面临的困难，为企业的进一步发展提供金融支持。鼓励银行在国家宏观调控政策指导下，增加有效的信贷投入，支持符合条件的房地产企业的正常合理信贷需求，有效支持房地产业健康发展。
　　（二十六）建立突发事件预案机制。针对房地产市场发展过程中出现的突发公共事件，制订应急处置预案，同时建立完善突发事件处理机制。
　　（二十七）充分发挥行业协会作用。积极引导和帮助企业提高竞争力、抗风险能力和应对房地产形势变化的能力。
　　（二十八）加强房地产市场管理。加强房地产市场价格秩序管理，严肃查处开发企业违规囤地、捂盘惜售、虚假广告等行为。加强房地产市场诚信体系建设，切实保障房地产消费者的合法权益。
　　（二十九）加强舆论宣传引导。加强对我市城市建设、城市发展和房地产发展前景的宣传，客观、公正地报道房地产市场情况，同时加强对法律法规以及购房和购房投资风险等知识的宣传，引导广大群众树立正确的住房消费观念。
　　上级有新政策出台，按新政策执行。《杭州市人民政府关于促进杭州市房地产市场健康稳定发展的若干意见》（杭政函〔2008〕211号）同时废止。
　　萧山区、余杭区可参照执行。

二○○九年十二月三十一日

王克先 浙江新时代律师事务所
[内容提要] 强制拆除违法建筑关系到稳步推进城镇一体化建设，保护当事人合法权益和经济社会协调健康发展的大事。违法建筑是指未领取建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证，擅自建设或不按规划建设且未能补办合法手续的建筑物、构筑物和其他设施及超过批准期限不拆除的临时建筑。许多违法建筑的形成有其历史原因和过程，有的甚至历史悠久，认定是否违法建筑必须正确把握法律界限。行政机关强制拆除违法建筑是一种典型的行政强制执行行为，除了依照《城乡规划法》规定程序，还应当遵守《行政强制法》规定的行政强制执行一般程序，并应遵守《行政强制法》规定的强制拆除违法建筑特殊程序。
[关键词]违法建筑 强制拆除 我见

强制拆除违法建筑物、构筑物、设施等（下统称违法建筑）事关推进城镇一体化建设中的社会稳定、人民群众（下称当事人）的切身权益和经济社会协调健康发展。建筑物、构筑物、设施等是当事人的重要财产，价值大，与日常生活、生产密切相关，涉及当事人重大利益。强制拆除违法建筑涉及范围广、影响大、社会关注度高。如不严格遵守强制拆除违法建筑的法律规定，进行野蛮强制拆除、暴力强制拆除，将会酿成悲剧性事件，严重影响社会稳定。
一、违法建筑概述
（一）违法建筑法律称谓的演变
何谓违法建筑并无法律定义。而且，起先没有违法建筑的概念，而是称为违章建筑。
违章建筑首先出现在1980年4月15日国务院《批准中央气象局关于保护气象台站观测环境的通知》中。
1984年1月5日起施行的《城市规划条例》也使用了违章建筑的概念。
1990年4月1日起施行的《城市规划法》第一次出现了违法建筑的概念。
1991年6月1日起施行的《城市房屋拆迁管理条例》仍然称为违章建筑。
1993年11月1日起施行《村庄和集镇规划建设管理条例》使用了违法建筑一词。
2001年11月1日起施行的《城市房屋拆迁管理条例》沿用了违章建筑的概念。
2008年1月1日起施行《城乡规划法》中没有违法建筑或违章建筑用语，而是规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，责令停止建设，限期改正，限期拆除，罚款、没收等。在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。未经批准进行临时建设、未按照批准内容进行临时建设、临时建筑超过批准期限不拆除的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处罚款。
2011年1月21日起施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》则使用了违法建筑这一概念。
综观法律法规规章，对违反规划的建筑有的称之为违章建筑，有的称之为违法建筑，但随着时间的推移，相关法律法规规章称为违法建筑的明显多于违章建筑。仔细审阅法律法规规章具体内容，可以得出，违法建筑、违章建筑并无本质差异，如果说硬要区分，违法是指违反法律，违章是指违反规章，但法律本身就有广义与狭义之分，广义的法律包括规章在内，可以说以前的违章建筑就是现在的违法建筑。正如交通违章行为自《道路交通安全法》施行后叫作交通违法行为是同一个道理。2012年1月1日起实施的《行政强制法》专门对违法建筑强制拆除问题作出了规定，起到了定论，今后将不再有违章建筑的概念。
（二）违法建筑的概念
违法建筑是指未领取建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证，擅自建设或不按规划建设且未能补办合法手续的建筑物、构筑物和其他设施及超过批准期限不拆除的临时建筑。
违法建筑一般包括：
1、未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，无法采取改正措施消除影响的建筑；
2、在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的建筑；
3、未经批准进行建设的临时建筑、未按照批准内容建设的临时建筑、超过批准期限不拆除的临时建筑。
4、违反法律、法规规定的其他建筑。
二、违法建筑的法律认定
如何认定违法建筑，事关重大，必须正确把握法律界限。应把握以下几点：
（一）城乡规划法与其他部门法的关系
目前，拆除违法建筑可以依据的法律、法规主要有：《城乡规划法》、《土地管理法》、《消防法》、《水法》、《防洪法》、《环境保护法》、《公路法》、《铁路法》、《民用航空法》、《港口法》、《电力法》、《文物保护法》、《城市道路管理条例》、《城市绿化条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》，等等。
《城乡规划法》规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，确需占用农用地的，办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。
为了使建设工程不致出现违反有关法律规定的情形，建设部于1990年2月23日下发《关于统一实行建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的通知》（建规字第66号），实施统一的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证制度。
城乡规划主管部门依据城乡规划及城乡规划方面的法律、法规、规章，根据建设工程具体情况，综合其他部门法的要求，对建设工程的性质、位置、规模、开发强度、设计方案等内容进行审核，通过引导、控制、协调、监督，使建设行为符合城乡规划及相关法律、法规及规章的要求。也就是说，城乡规划主管部门在确保工程建设的合法性方面，取到了综合引领的作用。
建设工程规划许可证(或乡村建设规划许可证，下同)是城乡规划主管部门（或省级政府确定的镇人民政府）依法核发的，确认有关建设工程符合城市规划要求的法律凭证，是建设单位进行工程建设的法定依据。而从核发建设工程规划许可证程序看，核发了建设工程规划许可证可以认为有关建设工程不仅符合《城乡规划法》的规定同时符合相关法律的规定。也就是说，是否具有建设工程规划许可证，是认定相关建设工程是否违法的依据。
违法建筑不是由城乡规划主管部门统一认定，而是要根据违法建筑的性质分别由法律法规规定的相应行政主管部门在各自的权限范围内认定，依照法律法规明确的执法主体行使强制执行职责。
可以这样界定，无需规划的建设工程或规划许可需要前置许可的建设工程未经前置许可进行建设的，由相应的前置许可行政主管部门在权限范围内认定是否违法建筑，属于违法建筑的按该法律法规规定程序强制拆除，已经过前置许可而未经规划许可建设的，由城乡规划主管部门认定是否属于违法建筑，按《城乡规划法》规定程序强制拆除。
（二）法律溯及力问题
违法建筑违反了相关法律才成为违法建筑，这就首先涉及到法律适用问题。“违法”建筑的形成有其历史原因和过程，“违法”建筑历史往往远远早于法律规范的历史，尤其在当时规划无法可依，由于法律溯力的问题，不能一律对“违法”建筑依照现行法律的要求处理。关于新旧法律规范的适用规则，最高人民法院的司法解释性文件有过比较全面的阐述。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）三、关于新旧法律规范的适用规则中规定，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：(一)法律、法规或规章另有规定的；(二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；(三)按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。司法解释虽然不直接调整行政机关的行政执法活动，但当事人一旦把行政机关告上法庭，有关司法解释就将作为裁判行政执法活动是否合法的标准，因此，司法解释应得到行政机关的尊重。
法律溯及力问题也引起建设部的高度重视，比如1990年《城市规划法》正式实施后，《城市规划条例》同时废止。一些地方的城乡规划主管部门向建设部询问在《城市规划法》实施前发生的违法行为，在《城市规划法》实施后发现并需作出处理的，应当适用于《城市规划法》还是适用被废止的《城市规划条例》。为此，建设部于1990年11月8日就该法的法律溯及力问题以（90）建法字第577号文向全国人大常委会请示，提出“按照法律一般不溯及既往的原则，在该法实施后处理该法实施前发生的违法案件，还是应当适用于《城市规划条例》，而不应适用《城市规划法》”。1990年12月11日全国人大常委会办公厅以常办〔1990〕秘字第093号函复：“关于城市规划法的法律溯及力问题，同意你部的意见”。
所以旧法的废止不是指旧法一律不能适用，而是指对新法生效后发生的行为不能适用，对新法生效后，但发生在此之前的行为，仍然可以适用旧法。
（三）法律规范的适用规则
2004年7月1日起施行的《行政许可法》规定， 法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。
行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。
而关于规划，《城乡规划法》已设定了行政许可，故行政法规、地方法规及规章只能就实施行政许可作出细化的规定。如果当事人的建设行为不违反法律和行政法规的规定，而只是违反了地方法规及规章的，就不应当认定为违法建筑。
（四）违法建筑的补正
违法建筑的违法可分为程序性违法及实质性违法两种，程序性违法是指建筑并未影响城乡规划，可以按一定程序办妥建设工程规划许可而变为合法建筑；实质性违法，则指无法办妥建设工程规划许可使其变为合法建筑。
依照《城乡规划法》规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑，其中可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，并处罚款。《城市规划条例》与《城市规划法》也有类似的规定。这就意味着，违反了法律的建筑，并不必然被认定为违法建筑，有可能符合相应条件而获批准，从违法建筑成为合法建筑。
（五）是否超过追究时效。
强制拆除违法建筑虽是行政强制执行行为，但违法建筑的认定本身应当是行政处罚，这就关系到行政处罚的追究时效。
1、行政处罚的追究时效
　　行政处罚的追究时效是指，行政机关对当事人违反行政管理秩序的行为给予行政处罚的有效期限。
　　《行政处罚法》第二十九条第一款规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。第二款规定，前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。