樊启荣 中南财经政法大学 教授




关键词: 保险法/立法体例/合同分类/保障对象
内容提要: 中国保险法制虽然历经百年沧桑，但仍滞后于保险业的发展；修法仍然是未来中国保险法制发展的大趋势。如何修法，在廓清对现行法律是进行大修大改还是小修小改这个首要问题后，在认识上尚有“四大关系”问题值得反思：保险合同法与保险业监理法，究竟是“合”还是“分”？“财产保险合同”与“人身保险合同”之“二分法”，是坚守还是扬弃？保险合同所保障之对象，究竟是投保人还是被保险人？海上保险合同法与陆上保险合同法，是“分”还是“统”？根据我国的国情，我国保险法的修订应按下列思路进行：突破现有法律框架之约束，进行大修小改；放弃现行的“保险合同法”与“保险业监理法”之“合并立法”模式，采两法分立体制；放弃“财产保险合同”与“人身保险合同”之传统“二分法”，代之以“损失填补保险合同”与“定额给付保险合同”之现代“二分法”；在保险合同所保障之对象上，确立“被保险人为保险合同之保障对象”的观念；将海上保险合同法置于“保险法”中，促进保险合同法从形式到实质的统一。


一、引言

中国保险立法如以１９１１年《大清商律草案》为嚆矢，迄今正好一百年。其间，虽然几经波折，但仍有两个繁荣兴盛的发展时期。第一个时期：以１９１７年拟定《保险业法草案》为起点，１９２９年又拟定《保险契约法草案》，终在１９３７年完成立法程序，颁行《保险法》、《保险业法》和《保险业法实施法》，共经历了２０年。第二个时期：以１９８１年颁布的《中华人民共和国经济合同法》（其第２５条为“财产保险合同”）为起点，经过１９８３年和１９８５年国务院相继颁行的《财产保险合同条例》和《保险企业管理暂行规定》的过渡，于１９９５年完成立法程序，颁行《中华人民共和国保险法》；其后，于２００２年和２００９年进行了两次修订，迄今正好３０年。

比较这两个时期的立法成果，笔者遗憾地发现：《中华人民共和国保险法》的立法水平仍然未超越我国历史上已颁行的保险法的立法水平，尤其是关于保险合同的立法，可以说是今不如昔，此绝非妄言和虚断。《中华人民共和国保险法》自１９９５年颁行以来，虽然在短暂的十几年间经过了２００２年和２００９年的两次修订，但在许多方面仍然无法适应当前保险业的发展，日渐丧失有效规范保险合同和监理保险事业的功能。尤其是其中有关保险合同的规定，无论是就条文数量而言，还是就体系内容而言，抑或就规范技术而言，远不及１９２９年的《保险契约法草案》及１９３７年的《保险法》。因此，为导正保险之经营，健全保险业之发展，修订并完善《中华人民共和国保险法》仍是我国保险立法不可回避的课题。

那么，今后相当长时期内《中华人民共和国保险法》之未来修订，是仍然与前两次修订一样，在现有法律框架下予以小修小改，还是突破现有法律框架之窠臼进行大修大改？这是一个首要问题。目前，在认识上必须反思的问题，至少有以下四个重要方面：（１）在保险法的立法体例上，保险合同法与保险业监理法，究竟是“合”还是“分”？（２）在保险合同的立法分类上，“财产保险合同”与“人身保险合同”之“二分法”，是坚守还是扬弃？（３）保险合同所保障之对象，是投保人还是被保险人？（４）海上保险合同法与陆上保险合同法，是“分”还是“统”？有鉴于此，笔者拟对上述问题作番探讨，以期对《中华人民共和国保险法》之未来修订有所助益。

二、保险合同法与保险业监理法：“合”还是“分”

就保险法的规范类型而言，保险法可分为保险合同法与保险业法（又称保险业监理法）。保险合同法旨在规范保险合同，以使保险合同当事人、关系人、辅助人相互之间的权利义务有所依循；保险业监理法则旨在监督保险业者之经营活动，以保证保险业的正常运作，促进保险业的健康发展。世界各个国家和地区无不以“保险合同法”与“保险业法”为两大支点来构建保险法的立法体系。因此，如何处理两者的关系，是各个国家和地区进行保险立法时不可回避的首要问题。

从比较法的角度观察，世界主要国家和地区的保险立法体例大致有如下两种：（１）合并立法体制，即将保险合同法与保险业法合并在一个法典之中，统称为“保险法”。（２）分别立法体制，即分别制定保险合同法与保险业法。采合并立法体例之典型代表，为美国加利福尼亚州的《保险法》。[1]不过，受其影响者仅有菲律宾、中国等少数国家所颁行的保险法；其他主要国家尤其是大陆法系国家如德国、法国、瑞士、日本等国，则基于保险合同法为私法性质，而保险业法为公法性质，采“保险合同法”与“保险业法”分离的立法体系。

我国保险法在立法体例的选择上经历了从分别立法转向合并立法的变迁过程。１９１１年《大清商律草案》之“商行为篇”中，设有“损害保险”和“生命保险”两章，共计５７条；虽然《大律商律草案》未曾公布，但其奠定了我国保险合同法与保险业法分别立法体制的基础。１９２７年北洋政府修订法律馆聘请法国顾问爱斯嘉拉拟定的《保险契约法草案》，包括保险通则、损害保险、人身保险、终结条款等四章，共计１０９条，仍然沿袭《大清商律草案》所确定的分别立法体制。１９２９年南京国民政府“立法院”商法委员会拟具《保险契约法草案》提交“立法院”审议，并将原草案名称《保险契约法草案》中之“契约”删除，改称《保险法》，同年由政府明令公布；这是我国近代以来从名称、体例到内容都是基本接近现代保险法立法的一部专门法规。不过，该法虽名为“保险法”但在内容上实质仍为“保险合同法”，设有总则、损害保险、人身保险三章，共计８２条。该法公布后，因批评者众多，南京国民政府又另行起草“保险法草案”，于１９３６年审议通过，并于１９３７年１月１１日公布《保险法》；与之同时公布的还有《保险业法》和《保险业法实施法》。至此，保险法与保险业法分别立法体制正式确立。国民党政权逃往台湾之后，于１９６３年在修法时将所谓的“保险法”与“保险业法”两法并为一法，从此脱离大陆法系之传统，并延续至今。在祖国大陆，保险立法工作于改革开放之初开始重启，国务院于１９８３年和１９８５年颁行《财产保险合同条例》和《保险企业管理暂行规定》仍然沿袭了“保险合同法”与“保险业法”之分别立法体例。不过，１９９５年《中华人民共和国保险法》制定时，则受我国台湾地区的影响，[2]将两法合并，也脱离了大陆法系之传统。

从立法背景而言，《中华人民共和国保险法》于１９９５年制定之初，草案起草者之所以选择合并立法体例，并非出于理性，而是出于实用或便利。也就是说，采合并立法体例，在立法时只制定通过一部保险法，而不是保险合同法与保险业法两部法律，只需一次立法程序即可完成，降低了立法成本，易于被立法机关接受，有助于提高立法效率。[3]但是，合并立法体例从法理而论并不科学；从实务而言，不仅给法律适用和修正带来了困扰，而且造成了法律制度之间的相互干扰。这主要表现在以下三个方面：

首先，合并立法体例在法理上并不科学。诚如我国台湾地区著名保险法学者林勋发教授所言：“保险契约之规范与保险事业之监理，两者之性质截然不同。保险契约法系以规范契约当事人之权利义务为目的，属私法之范畴，重在权义之平衡与法之安定性；而保险业法则以赋予主管机关监督保险业之权限与准则为宗旨，具公法之性质，重在保险业之健全发展与法之适应性。”[4]一言以蔽之，“保险合同法与保险业法固均以促进保险业之稳定发展为其终极目标，唯其规范之对象不同，其所持之原则因而有异”。[5]因此，合并立法体例在法理上并不科学。

其次，采合并立法例，使得立法者在处理“保险合同分类”与“保险业务分类”这两类不同性质的问题时，相互牵制、彼此干扰，不得不迁就其一、忽略其一。保险合同的分类所考量的重点应当是如何将性质上相同者归为一类，以利于对保险合同的权利义务予以有效地规范；而保险业务分类所考量的重点应是如何区隔业务范围，以便于主营机关对保险经营予以有效地监理。若保险合同法与保险业法采分别立法体制，则在保险合同法部分应当将保险合同区分为“损失填补保险”与“定额给付保险”；而在保险业法部分则可区分为“财产保险业务”与“人身保险业务”。但是，囿于《中华人民共和国保险法》采合并立法体制，在该法第二章“保险合同”中放弃了“损失填补保险”与“定额给付保险”之分类，而采“人身保险合同”与“财产保险合同”的分类，以迁就财产保险与人身保险之业务分类。[6]这种处理方式的结果是顾此而失彼，给法律的理解和适用徒增无数的争议和困扰。

最后，合并立法例给我国保险合同法的修订和完善制造了“瓶颈”，已是不争的事实。《中华人民共和国保险法》于１９９５年制定之初，由于受“重保险监管立法、轻保险合同立法”观念的影响，有关保险合同法的条文仅有区区６０个条文（第９－６８条），实属“先天不足”，不足以发挥有效规范保险合同之功效。２００２年《中华人民共和国保险法》第一次修订时，以“履行我国加入ＷＴＯ的承诺、强化保险监督管理”为指导思想，仅仅对保险业法部分作了修正，而对保险合同法部分根本未作出任何实质性的修订。鉴于上述情况，中国保险监督管理委员会（以下简称中国保监会）于２００４年１２月正式启动《中华人民共和国保险法》第二次修订的工作，提出了以“保险合同法”与“保险业法”同时兼修的设想。但是，２００８年底立法机关在审议修正案时，由于受汶川大地震、国际金融危机等国内外因素的左右，修改重点又向保险业法倾斜；全部条文数量从１５８条增加到１８７条，而有关保险合同的条文数量则从６０条降至５８条，所占比例从３９％降至３１％。尽管对保险合同法部分的诸多条文进行了“增、删、改”，但仍然属在已有架构基础上的小修小补，对于保险实务中早已存在的保证保险、信用保险、意外伤害保险、健康保险、团体人身保险等险种仍然未作规定，滞后于保险业的发展，又属“后天不良”。

总之，保险合同法与保险业法，两者同等重要，不可偏废；但两法合并的立法体例，已在很大程度上成为我国修订和完善保险合同法的制约因素，未来修法时应当放弃两法合并体例，回归大陆法系之传统，采两法分立体制。

三、财产保险合同与人身保险合同之“二分法”：固守还是扬弃

自《中华人民共和国保险法》于１９９５年颁行以来，保险损失填补原则及其衍生的代位、重复保险和保险竞合等制度的规范范围如何界定，一直是保险法理论界和实务界瞩目的焦点，迄今仍然争论不休。而产生争论之原因，与《中华人民共和国保险法》将保险合同类型化为财产保险合同与人身保险合同不无关联。因此，将保险合同分为财产保险合同与人身保险合同这一“二分法”是否科学，值得反思。

从立法沿革来看，１９１１年《大清商律草案》仿《日本商法》，将保险合同区分为损害保险合同与生命保险合同；１９２９年《保险契约法草案》将保险合同区分为损害保险合同与人身保险合同；１９３７年《保险法》颁行时将保险合同改为“损失保险合同”与“人身保险合同”，其理由为：保险损失补偿有别于民法上之损害赔偿，故称“损失”而不称“损害”。[7]不过，保险合同之“损失保险”与“人身保险”之“二分法”，在当时遭到了学界的批评。有学者指出，保险合同之损失保险合同与人身保险合同之分类，并未依照同一的分类标准。损失保险之所谓损失，系对保险事故的结果而言；而人身保险所指之人身，则指对象而言；如果以保险之对象为分类标准，则人身保险应与财产保险相对。[8]不过，保险合同之财产保险合同与人身保险合同之“二分法”，未被当时的立法者采纳。

《中华人民共和国保险法》于１９９５年制定之初，之所以采纳了财产保险合同与人身保险合同的“二分法”，实际上是受我国台湾地区保险立法及学说的影响。国民党政权逃往台湾后，起初仍适用１９２９年拟定、１９３７年颁行的《保险法》，采将保险合同分为损失保险合同与人身保险合同的“二分法”。１９５７年台湾“行政院”在草拟所谓“保险法修正案”时，建议废弃保险合同之“损失保险合同”与“人身保险合同”之“二分法”，改采“火灾保险、运送保险、人寿保险、健康保险及意外保险”之“五分法”。[9]台湾“立法院”在审议过程中，围绕“保险分类：五分法、三分法或二分法，如何选择”之主题，[10]进行了一场历时六年的研讨和争论，至１９６３年决定采“财产保险合同”与“人身保险合同”之“二分法”，并一直延续至今。其修正理由如下：“保险分类，关系保险法制定之体系及对保险之管理意义至大。在学理上与实务上，本有‘二分法’及‘五分法’两种，前者分为损失保险及人身保险两类；后者分为火灾保险、运送保险、人寿保险、健康保险及意外保险五类，经反复研讨，因‘五分法’之意外保险，部分属于责任保险，部分属于伤害保险，分跨财产保险与人身保险，于各国法例不符，对保险业业务之管理，尤多不便。本条乃采财产及人身‘二分法’。兼容‘五分法’之优点，于对物对人二大类之下，分别容纳多种保险，以及修正保险法之体系，使今后保险事业之健康发展，以及保险机构之划分管理，均得纳入正轨。”[11]《中华人民共和国保险法》于１９９５年制定时，全盘接受了上述学说，于“第二章保险合同”中分设“财产保险合同”与“人身保险合同”并一直延续至今，只不过于２００９年第二次修订时在章节顺序上，将人身保险合同置于财产保险合同之前。但是，笔者认为，此种调整除具有政治上的宣示意义外，于规范效果上并无多大改进，甚至与保险从财产保险发展到人身保险的历史逻辑不符。

毋庸讳言，以保险合同所承保的标的之性质为区分标准，将保险合同类型化为财产保险合同与人身保险合同，这种“二分法”仅仅只是对近代保险业发展水平一种朴素的认知，因而不能不说是一种带有深刻历史烙印的传统分类。这是因为，近代以降，虽然已将保险区分为“对物的保险”与“对人的保险”，但所谓“对人的保险”仅停留在“人寿保险”或者“生命保险”方面，而意外伤害保险、健康保险等业务并未开展。在这种情形下，财产保险合同与人身保险合同（实为“人寿保险合同”）两者之间的区隔似乎泾渭分明，对相关法律规范理解和适用的争议，也无从产生；但伴随着保险业的不断发展，新型保险险种也日新月异，财产保险合同与人身保险合同之“二分法”，除在形式上“仅具有认识论上的意义”之外，[12]不仅对保险合同的权利义务规范并无任何实益，而且徒增法律理解和适用上的困扰。其中，典型的疑难问题是，意外伤害保险与健康保险中的“医疗费用性保险”，到底是归入“寿险”还是归入“财险”？诸如此类问题，就成为困扰各国保险经营和法律适用的“悬案”。以日本为例，该国学者上山道生教授曾总结道：“‘人患了病’、‘由于伤害或疾病而导致的健康恶化’、‘以伤害为直接原因造成的人的死亡’等等关于疾病、看护、伤害的保险金的支付以及损失部分的补偿，则既非寿险，也因其损失评估不能像对‘物’那样进行而非财险。长期以来，这一部分到底是归入‘寿’还是归入‘财’，一直成为困扰寿财划分的悬案”。[13]为解决上述问题，日本学界将意外伤害保险、健康保险称之为“新兴保险”或者“中间性保险”；１９９５年修订的《日本保险业法》，将之规定为“两者皆非”的“第三领域保险”，保险合同的分类也从“二分法”演变为“三分法”；[14]２００８年颁行的《日本保险法》承继了这种“三分法”，其在保险合同分类上的体现为：第二章“损害保险”（第五节“伤害疾病损害保险的特则”），第三章“生命保险”，第四章“伤害疾病定额保险”。在我国保险实务中，自本世纪初期健康保险蓬勃兴起之后，同样面临诸如日本曾经所经历的医疗费用性保险到底是入“寿险”还是归“财险”的争议，且至今仍然为困扰我国法律适用的“难题”。为此，我国保险理论界和实务界为解决上述困扰，主张借鉴日本所确立的“三分法”，即“财产保险”、“人身保险”和“中间性保险”。此主张也为中国保监会２００６年出台的《健康保险管理办法》等规章所采。[15]不过，由于这种做法仅为“权宜之计”，不能从根本上廓清理论和实务上的争议，《中华人民共和国保险法》２００９年修订时未予采纳，仍然墨守财产保险合同与人身保险合同“二分法”之陈规。

保险合同法学说的现代发展，已经扬弃了对财产保险合同与人身保险合同之传统“二分法”，进而演进为“损失填补（补偿）保险合同”与“定额给付保险合同”之现代“二分法”。现代“二分法”不再固守“以保险契约所承保标的之性质为区分标准”的传统观念，而改为“以保险契约之给付基础是否为经济上可得估计之损失为区分标准”的现代观念。[16]从保险契约之给付基础来看，财产保险合同的保险人之给付基础与被保险人所遭受之“实际损失”密切相关：有损失，才补偿，无损失，不补偿；损失多少，补偿多少。也就是说，财产保险合同本质上是填补被保险人实际所遭受的损失——“损失补偿（填补）保险”。[17]但是，从保险契约之给付基础的标准来衡量与“损失补偿保险”相对应的术语，就不应当是“人身保险”，而应当是“定额给付保险”——缔约时约定多少保险金额，事故发生时就给付多少保险金，而不问被保险人实际所遭受多少损失。有德国学者就指出：“损失（补偿）保险和人身保险的这种比照还不是特别明确。损失保险的保险人在被保险人发生保险事故后，必须对由此而生的财产损失予以赔偿。但这也可能发生在人身保险的一些事故中，如意外伤害事故中要对医疗费用或者误工费予以赔偿。故此，‘损失保险’准确的相对概念应为‘定额保险’。定额保险是在合同中约定一个明确的保险金额，以在投保人保险事故情形给付，而不取决于具体财产损害的多少。这种设计特别适合于财产损害难以量化的保险事故，特别是人寿保险。”[18]

“损失补偿保险合同”与“定额给付保险合同”之现代“二分法”，并非是对“财产保险合同”与“人身保险合同”之传统“二分法”的彻底抛弃，而是在“对物的保险”与“对人的保险”这一传统认知框架下，为因应保险险种的多样化发展之需，在关于保险合同分类之认识论上所作的进一步抽象和升华。因为从保险合同之给付基础而论，财产保险合同之给付固然均为损失补偿性质；但人身保险合同之给付并非均为定额给付性质，而是既有定额给付性质者又有损失补偿性质。由此可见，从逻辑关于概念的分类须满足“不相容性”的要求出发，“财产保险”与“人身保险”之“二分”区隔并非相互排斥，而是有所相容，逻辑上并不严谨。相反，“损失补偿保险”与“定额给付保险”之“二分”区隔则“非此即彼”、互不相容，逻辑上相当严谨。总之，“按因保险契约之特性有属共通性者，亦有属差异性者，就其差异性而言，以损失填补与定额给付最为明显，其亦直接导致保险契约之权利义务之差异，以此作为保险契约法上保险分类之标准，方能有效规范保险契约所生法律问题”。[19]

综上所述，保险契约之分类于学说上的发展，实际上早已脱离了“财产保险”与“人身保险”之“二分法”而演进为“损失补偿保险”与“定额给付保险”“二分法”。故我国立法者须对保险合同分类的立场加以调整，将保险合同分类修正为“损失补偿保险合同”与“定额给付保险合同”。
国家经贸委办公厅 等


国家经济贸易委员会办公厅、劳动部办公厅、中华全国总工会办公厅关于印发《国有大中型企业富余人员分流和“企业办社会”转制问题研讨会纪要》的通知
国家经济贸易委员会办公厅、劳动部办公厅、中华全国总工会办公厅

国家经济贸易委员会办公厅、劳动部办公厅、中华全国总工会办公厅关于印发《国有大中型企业富余人员分流和“企业办社会”转制问题研讨会纪要》的通知


各省、自治区、直辖市及计划单列市经贸委（经委、计经委）、劳动（劳动人事）厅（局）、总工会、全国城镇集体经济研究会理事单位：
现将国家经贸委、劳动部、全国总工会和全国城镇集体经济研究会联合召开的国有大中型企业富余人员分流和“企业办社会”转制问题研讨会纪要印发你们。希望你们结合本地实际情况，研究采取切实可行的政策措施，积极推进企业富余人员分流和“企业办社会”分离的工作。

国有大中型企业富余人员分流和“企业办社会”转制问题研讨会纪要
1995年5月28～30日，国家经贸委、劳动部、全国总工会和全国城镇集体经济研究会在南京市联合召开了国有大中型企业富余人员分流和“企业办社会”转制问题研讨会。会议听取了国家经贸委副主任陈清泰、劳动部副部长林用三、全国总工会副主席方嘉德、全国城镇集体经
济研究会会长戴苏理和执行会长何光等同志的讲话。江苏省委副书记许仲林和副省长于兴德同志也到会并讲了话。上海、南京、成都、福州、平顶山等地的代表在大会发言介绍了有关经验。现将会议情况纪要如下：
一、分流、分离、势在必行
富余人员分流和“企业办社会”转制是建立社会主义市场经济体制和现代企业制度的重要步骤，对企业改革、经济发展和社会稳定都具有关键性意义。这是与会者的共识。

据悉，目前全国国有企业富余人员不少于1500万人。若按人均年工资4500元计，企业每年多开支工资675亿元。
上海市总工会对9626户企业的调查统计显示，1994年6月底，尚未安置的下岗待工人数占职工总数的5．2％，男女职工分别为4％和7％，他们中间56．8％是36～45岁的大龄职工。另据有关部门统计，全国放长假待岗人员已达300万人。
目前全国企业自办的中小学校有1．8万所，在校学生610万人，教职员工60万人，每年办学经费约30亿元（不包括基建投资）。全国企业与非卫生部门自办的卫生机构11万个，约占全国卫生机构的2／3，职工140万人。企业自办其他后勤服务单位更普遍。
“企业办社会”和富余人员问题，不仅导致企业低效、财政减收、资源浪费和机制僵化，已成为国有企业深化改革、增强活力的严重障碍，而且将影响社会稳定，已到了非解决不可的时候。
二、既要积极，又须慎重
鉴于这两大问题成因复杂，涉及面广，同职工切身利益息息相关，企业间、地区间差异又相当大，且目前劳动力市场和社会保障体制尚在建立过程中，因此，与会者认为，这些问题的解决，既要积极，又须慎重，应把握好如下原则：
1．分离分流是企业的事，更是政府的事。要坚持从实际出发，尊重群众首创精神，允许多种可行形式并存、竞争，不搞“一刀切”。同时注意治标同治本衔接，使解决现实问题的过程成为促进我国逐步建立企业破产、减员和社会保障、再就业相结合的新机制的过程。
2．要正确处理改革、发展和稳定三者关系，充分发挥政府、企业和职工三方面积极性，十分重视依靠全社会各方面的力量，按照小平同志讲的三个“有利于”积极探索解决途径。
3．要坚持党的“一切为了群众”、“一切依靠群众”的宗旨和路线，立足于人力资源开发和利用，组织分流职工和分离单位开展“第二次创业”，发展劳动力市场，广开就业门路，为企业自主用工、职工自主择业创造条件。
三、“企业办社会”分离：经验与难点
1．“企业办社会”转制，实质是社会职能同企业经济职能分离，实现服务事业社会化。这种职能分离，目前能一步到位的极少，大多企业采用多种形式、分步实施。
——先改造，后分离。太原绒织印染厂先给待分离单位适当投入，添置设备，培训人才，让其形成独立经营基础后直接进入市场。
——先承包，后分离。西北国棉七厂实行医院、学校经费总承包和其他后勤服务单位工资奖金总承包，待承包单位具备条件时再分离。
——先在企业内部实行职能分离。攀钢集团将分散在各二级单位的服务部门分离出来，在全公司范围内组建了专业化的服务经济实体。
——采取双重身份的不定期过渡形式。中航成都发动机公司职工医院，由市卫生局授权增挂“成都市新华人民医院”院牌，全面开放社会医疗服务，企业定额拨给医院事业经费，逐年递减，医院自求收支平衡，但未定分离期限。
——由企业同政府部门签订了明确的分步到位协议。太原钢铁公司已同当地教育部门达成5年内分步移交企业自办中小学的协议，企业支付的教育经费以1994年实际支出为基数，逐年递减20％。
2．据与会者反映，“企业办社会”职能分离，当前存在如下难点：
（1）政府接纳能力不足，关键是经费。如成都市企业自办中小学若全部分离出来，一年需办学经费1．8亿元，市政府目前尚难承受。
（2）企业担心医院、学校交出后反而加重负担。据12个“优化资本结构”试点城市调查，职工医药费相当工资总额的比例，有自办医院的企业为6．7％，而城市平均为9．7％。青岛市一个矿办学校交县办后，学校“集资”、派车、要煤，企业都不敢拒绝，因有职工子女在校上
学。
（3）有些厂办学校或卫生机构没有竞争力，或者当地同类机构已饱和，分离后很难生存。而办得好的职工子弟学校，企业则担心交出后可能降低教学质量，影响企业职工队伍稳定。
（5）企业内部单位分离经营后增加纳税环节，企业顾虑重复纳税或加重税负。
四、富余人员分流：经验与困难
1．企业富余人员分流，经各方努力，收到了一定成效，但分流的难度也在加大。上海市总工会调查的9626户企业，从1993年1月至1994年6月，共分流安置了下岗待工人员289644人（次），但仍有199038人尚未安置，其中21．8％已下岗两年以上。从动
态看，未安置人数逐年增加，下岗待工周期趋长。已分流安置的人员，按途径分，26．1％为企业内部转岗和三产安置，5．2％为劳务输出，其余68．7％依次分别为：企业内部待退休17．9％，流向社会15．0％，留职停薪12．4％，调出人员12．0％，提前退休6．9
％，其他4．5％。可见，其中仍有不少遗留问题，但这是现有环境中的可行办法。
2．目前企业富余人员分流安置工作分别在企业、产业部门和社会三个层次进行。1994年，全国领取失业救济金人数不到富余人员数的20％。这表明，80％以上富余人员的分流安置任务仍由企业与产业部门承担。
许多企业建立了内部“劳动力市场”。例如，唐山钢铁（集团）公司组建了劳动实业公司作为企业劳动力资源的“蓄水池”。它无条件地接收主体生产单位的下岗职工，组织转岗培训和劳动力供需洽谈、双向选择。同时，组织未上岗职工开展生产自救和从事临时性劳务。目前一般企业
分流富余人员的门路主要是发展多种经营，特别是第三产业。

产业层次组织分流安置工作，成效较显著的是上海纺织和北京一轻。上海市纺织国有资产经营管理公司成立了劳动力置换公司，作为其系统内劳动力结构调整中实施战略决策、协调、策划和置换的宏观调控机构，但不包揽富余人员安置任务。它与分设在上海纺织各行业的16个工作站
组成网络，共享信息，联手操作，指导企业组织分流安置，或接受企业委托帮助策划和协调。该公司同上海航空公司联手组织纺织女工报考空中乘务员，有2317人报名，录取18名。由此引发的“空嫂效应”，大大促进了纺织职工的再就业。仅招收“空嫂”三个月间，上海纺织职工就
分流15846名。上海纺织系统通过企业自行开拓就业门路、输送劳动力市场、职工挂职自谋出路、大龄职工“离岗不离编”集体劳务输送和年老体弱者退养等“五座桥梁”，自1991年以来已减员15．7万人，占1991年职工总数55．16万人的28．5％。
北京一轻总公司结合国有资产存量调整，成立京轻劳务开发公司。它以转业培训和信息交流为中心组织职工分流。培训项目面向市场需求。通过培训，职工不仅学了新的技能，而且增强了自主择业意识。“退二进三”试点单位北京火柴厂，经培训后，35％职工自己找到了就业门路。


社会分流安置，是以劳动部门为主，综合运用国家政策扶持和职业介绍、就业培训、失业保险和劳服企业等就业服务手段，促进失业职工再就业的实现，并帮助企业分流安置富余人员。当前的任务是按照国务院办公厅转发的劳动部报告在全国实施“再就业工程”。
3．据地方与企业反映，当前企业富余人员分流的困难主要是：
（1）富余人员分流安置的关键是开发，开发性安置和转业培训需要一定资金投入，但目前大多数企业和地方产业部门缺乏资金来源。
（2）由于失业保险制度还不完善，承受能力有限，社会安置路子不宽，企业仍担负着主要安置任务。
（3）由于社会保障制度尚不健全，部门之间、所有制之间、地区之间、企业之间差异较大，制约着劳动力的合理流动。
（4）国务院1993年发布的《国有企业富余职工安置规定》（国务院第111号令）规定的国家扶持企业发展多种经营分流安置富余职工的减免税政策，在财税体制改革后，许多地方难以继续执行，从而企业分流安置的难度增大。
（5）由于一些企业经济效益不好，有的处于停产、半停产状态，国务院关于保障职工基本生活和《关于发放国有企业流动资金贷款的紧急通知》银传〔94〕34号）规定的基本生活费在一些地方和企业还不落实，形成不安定因素。
五、鼓励社会各方面兴办集体企业、股份合作企业、中小企业，发挥它们对分流、分离的作用
1．与会者普遍认为，企业富余人员分流和“企业办社会”职能分离，完全依靠完善社会保障制度不行，从根本上要着眼于发展经济创造新的就业机会，需要国家从总体战略和各方面具体政策上鼓励以公有制为主体的多种经济成份、多种企业形式共同发展。公有与私有企业要共同发展
。公有企业中，国有与非国有企业也要共同发展，国有企业、集体企业、合作企业和股份合作企业都是公有企业。
2．与会者分析了集体企业对就业安置作出的贡献及其面临的困难。70年代末、80年代初，面对1700万待业青年需要安置就业的压力，根据国家、集体、个人一齐上的“三结合”就业方针，各地方和企业按照“组织起来就业”的方针，大力兴办集体企业，成了当时安置就业的
主渠道之一。1984年城镇集体企业职工人数比1978年增加1168万人，增长57．0％，同期国有单位增加1186万人，增长15．9％，二者净增绝对数十分接近，增长速度则集体企业大大快于国有单位。但是，由于多数城镇集体企业继续沿用“二国营”模式，并受不利发
展的政策制约，80年代中期以后，集体企业职工人数增长趋向停滞。1992年同1986年相比，国有单位职工人数增长16．7％，而城镇集体企业仅增长5．8％，1993年还比1992年净减228万人，1994年比1993年继续减少182万人。有鉴于此，与会者呼吁
政府研究、调整对城镇集体企业的政策，以加快集体企业的改革和发展。
3．会上交流的上海推行股份合作制促进国有企业人员分流、职能分离的经验引起与会者的兴趣。上海在国有企业推行股份合作制的做法大体有三类。
一是国有大中型企业将辅助部门分离改组为股份合作企业。如天原化工厂的运输队独立组建为股份合作企业“天原运输开发公司”，有偿租赁天原化工厂31辆卡车和加油站、维修工场，自主经营，自负盈亏。该公司110多名职工全员入股出资30万元（150股，每股2000元
）。职工按完成的运输量计酬。改制前，一到下午二、三点钟就不肯再出车；改制后，主动揽活，随叫随到，加油站24小时对外服务。天原厂过去每年给运输队补贴约80万元，工资福利开支约90万元，改制后不仅免去了这些支出，而且每年收入租赁费50．5万元，增收节支合计2
00多万元。该公司从1993年7月1日成立至1995年3月底已实现利润322万元。它用利润再投资，加上贷款，已添置10辆卡车，并引进世界先进洗车设备对外服务。
二是国有企业开展多种经营、分离富余人员组建的股份合作企业。仅杨树浦区现在已办105家，职工2万多人，注册资本近2亿元，多数是职工股。宝钢新事业发展总公司也已于1993年改组为股份合作企业。
三是国有小企业由全体职工出资买断产权，改制为股份合作企业。国有弄堂小厂上海灯具厂由全厂202名职工一次买断，同时承担87名退休职工医药费、补助金等义务，于1994年4月改制为股份合作企业。股份全部为职工个人股，每人认股额依岗位工资系数与贡献有所差别，
人均5000元，经营者认股为平均额的3倍。改制后，全厂职工同舟共济，加快了企业转机、改造和开发步伐。1994年4～12月实现利润比上年同期增长1倍，1995年1～4月又比上年同期增长近2倍。
4．会议交流了各级工会兴办工会企事业和职业介绍机构帮助分流富余人员的经验。1994年底，全国工会企事业单位已达13万个（其中经营性实体6．4万个），就业人数90万人，其中安置企业富余人员、困难职工家属和社会失业人员67万人。它们是以工会投入为基础兴办
的社团集体所有制企事业。重点发展直接为职工提供社会化服务和增强保障功能的产业，如职工消费合作社、职工住宅合作社、职工城市信用合作社、职工互助共济和互助保险合作社等等，并正在加快建立促进企业富余人员分流的再就业服务体系。工会系统举办的职业介绍机构成功介绍7
．8万失业职工再就业，培训失业人员78万人次。30多个城市工会开办了以介绍失业职工和富余人员临时性就业为主要目的的扶贫解困贸易市场和扶贫基地，安排了近50万下岗人员就业。他们发展职工技协组织的功能，推广应用新工艺、新材料，开发新产品，稍加扶持，就迅速形成
实体。工会系统的文化宫、俱乐部、体育场、疗养院和休养所等也向社会开放，发展旅游服务和文化娱乐事业。目前，各级工会正以股份合作制和会员合作制作为工会社团集体所有制的基本实现形式，进一步发展工会企事业。
5．会议也交流了发展各种形式的中小企业促进就业的经验。在辽宁省，近三、四年来，区街经济的发展成为城市经济的新的增长点。全省区街经济产值从1990年80亿元增长到1994年700亿元，1994年仅纳税就达30亿元。区街经济灵活多样，创新力强，国有大企业
不易跳出本行业圈子去办的那些高新技术企业，区街经济却能兴办。
6．与会者认为，集体企业尤其是股份合作企业的发展，可以为创造就业机会、促进国有企业职工分流作出重大贡献，但当前政策环境并不宽松。
（1）有关部门现行的经济类型划分标准规定，只有“使用集体投资举办的企业”或者“个人通过集资自愿放弃所有权”的企业才能认定为集体企业。这就排斥了劳动者自愿组合、自筹资金实现劳动合作的企业，与鼓励劳动者组织起来就业的方针背道而驰，而且要劳动者“自愿放弃所
有权”，显然是对劳动者的剥夺。
（2）有关部门关于集体企业国有资产产权界定的行政法规只讲“产权界定遵循‘谁投资、谁拥有产权’原则”，即只承认资本增殖，不承认集体企业职工的劳动合作与劳动增殖。这将使集体企业产权受极大损失。此外，它还将集体企业税前还贷形成的资产界定为国有资产，也使国家
政策失信于民。这些规定已在不少地方引起企业和职工的疑虑，对国有企事业单位继续扶持兴办集体企业、股份合作企业产生不利影响。
（3）对股份合作企业职工自筹资金的股息完全等同于股份公司分红征收个人所得税，使职工出资承担了企业风险反而比银行存款和买国库券吃亏，因而限制了职工自筹资金、自愿组合股份合作企业的积极性。
（4）集体企业、股份合作企业的融资渠道不畅。银行信贷规模控制先保国有企业，往往无力顾及集体企业、股份合作企业的贷款需求。
六、政策建议
1．企业富余人员分流和“企业办社会”分离是关系到改革深化、经济发展和社会稳定大局的结构性重大调整，任务重，难度大，影响深，亟需制定战略规划和配套政策，并纳入正在制定的“九五”计划，以便指导和支持各地因地制宜、因势利导、分步实施。
2．分流、分离组建的新企业，应立足于尽早建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的新机制。政府要制定鼓励新企业建立新机制的政策，并改变现行法规、政策中限制新企业建立新机制的那些条款。
3．建议废除现行经济类型划分标准中关于“个人通过集资自愿放弃所有权”才能被认定为集体企业的不合理规定，并制定与落实鼓励自愿组合、自筹资金的“组织起来就业”的政策。
4．今后国有企业扶持兴办分流、分离企业，不管什么形式，一开始就应明确界定彼此的产权。采取借贷、租赁和产权有偿转让办法的，要签订双方权利、义务明确的合同。作为投资的，在享有权益的同时，应对企业承担责任。
5．为了动员各方力量共同做好分流安置富余人员工作，建议提出，凡安置下岗待工人员比例达到劳服企业标准的各方兴办的企业，应平等享受劳服企业的优惠政策。
6．为了鼓励和支持职工自筹资金，通过劳动合作创造就业机会，建议对股份合作企业中职工股金所得相当于银行利率（含保值补贴率）的股息免征个人所得税，同股份公司股东分红收入区别对待。这是现代市场经济国家的通行做法。
7．要多方筹资、落实分流安置资金来源。建议筹集国有企业富余人员安置专项基金，用于结构调整中的职工安置。
8．建议制定与实施鼓励、扶持中小型企业发展的政策，包括金融、税收、信息、培训和咨询服务等各方面的扶持。
9．请各地政府部门认真贯彻国务院1993年第111号令，企业为安置富余职工而兴办的三产企业的减免税政策，可按财政部和国家税务总局联合下发的财税字〔1994〕001号文规定的劳服企业应享受的税收优惠政策执行。



1995年11月24日