劳动部办公厅


劳动和社会保障部办公厅关于继续做好清理整顿劳动力市场秩序有关问题的通知
劳动和社会保障部办公厅




各省、自治区、直辖市劳动（劳动和社会保障）厅（局）：
为了维护劳动力市场秩序，严厉打击非法职业中介机构和非法职业中介行为，保障劳动者的合法权益，根据我部关于劳动力市场建设的部署和安排，决定今后三年（2000－2002年），每年对劳动力市场进行一次全面的清理整顿。现就有关问题通知如下：
一、各地劳动保障部门要于每年2－3月，配合下岗职工再就业和民工有序流动工作，在全国各城市和流动人口较多的地区，集中力量，对劳动力市场的所有职业中介机构进行清理整顿。
清理整顿的重点是，未经批准擅自从事职业中介活动的各种非法职业中介机构；违反有关规定，擅自扩大经营范围，以及职业中介活动中的各种非法行为，特别是以信息咨询、婚姻中介、房屋中介等名义非法从事职业中介的行为；各种制度不健全，管理、服务不规范的职业中介机构。

对各种非法机构和各种非法行为，各级劳动保障监察机构要坚决依法查处。对各种制度、管理、服务不规范的，要限期整改。
二、清理整顿要与认真贯彻执行有关政策规定相结合。要督促各职业中介机构认真执行农村劳动力跨地区流动就业凭证管理、劳动预备制和职业资格证书等制度，按要求做好求职和推荐就业各个环节的工作。
三、各地劳动保障部门要将清理整顿劳动力市场秩序，进一步加强职业中介管理作为劳动力市场规范化建设的一项重要内容，在清理整顿劳动力市场秩序的同时，加快建立统一完善的劳动力市场管理制度和管理流程，加强对用人单位的招聘行为、劳动者的求职行为，以及职业中介行为
的管理。要设立投诉信箱、举报电话，及时查处各种违法行为，保证劳动力市场规范化运行。公共职业介绍机构要通过检查，加强制度建设，提高服务质量和服务水平。100个劳动力市场“三化”建设试点城市，要在劳动力市场清理整顿和规范化建设中起表率作用。
四、加强宣传。要通过各种报刊、广播、电视、橱窗、宣传画等宣传媒介和途径，运用多种方式、方法，大张旗鼓地宣传劳动力市场管理的政策法规，宣传公共职业介绍机构的标志，宣传劳动保障部门公共职业介绍机构的服务范围、服务标准，服务承诺，形成社会共识，树立起公共就
业服务部门的良好形象。对合法经营且成绩突出的职业中介机构和个人，要及时进行宣传和表扬；对非法机构和非法行为，要坚决予以曝光，提高广大求职者对非法职业中介机构的鉴别能力，防止上当受骗。
五、清理整顿工作按照《关于加强职业中介管理整顿劳动力市场秩序的通知》（劳社厅发〔1998〕23号）的要求，由各省、自治区、直辖市劳动保障部门组织实施，实行各地区自查与全国性抽查，全面检查与重点检查相结合。各地要高度重视，按要求制定具体的实施计划，严密
组织，采取得力措施，避免走过场，确保整顿后劳动力市场秩序有明显好转。每年4月15日前，将本地开展劳动力市场清理整顿的工作及效果等情况，报我部培训就业司、法制司。
六、2000年4月，我部将组织有关人员对部分地区清理整顿劳动力市场秩序，加强职业中介管理工作情况进行检查。各省、自治区和劳动力市场“三化”建设试点城市，要将这次清理整顿劳动力市场秩序的情况，作为2000年第一季度试点工作总结报告的一项重要内容，按要求
于2000年4月10日前报我部培训就业司、法制司。



2000年1月18日
对债权执行制度的法律分析

宋君

　　对被执行人到期债权的执行也称代位执行权，是指被执行人不能清偿对本案申请人的债务，但对本案以外的第三人享有到期债权，人民法院可以依申请执行人或被执行人的申请，对该第三人进行强制执行。当前人民法院的执行工作，相当部分围绕着债权的执行而开展，这对缓解"执行难"起到了积极的作用。但就当前来讲，我国尚无专门的强制执行法，在对被执行人债权的执行问题上，现行法律规范仅就执行到期债权作了相当宽泛和原则的规定，由于内容简单，对象单一，甚至在个别条款中出现理解上的逻辑冲突，使得这些规定已不能适应当前人民法院在该领域内执行工作的开展和具体操作，如何进一步扩展和明确被执行人可执行债权的范围，以适应新形势下人民法院执行工作的需要，是当前法院执行工作中一个亟需研究和解决的课题。在此，笔者从以下几个方面尝试对被执行人债权的执行问题作些探讨。
　　一、现行债权执行制度的适用条件
　　1、被执行人对第三人享有到期债权
　　《意见》第300条和《规定》第61条都规定对"到期债权"才能执行。若要第三人立即向申请执行人履行义务，该债权必须是清偿期限己届满，否则不能。对未到期债权，被执行人无履行请求权，申请执行人也自然无从代位行使。关于债权是否到期应作具体分析，即有法定期限的以法定期限为准；有约定期限的以约定期限为准；既无法定期限也无约定期限的，原则上被执行人可随时要求第三人清偿。与此相应，进入执行程序后申请执行人可随时申请代位执行。对于未到期债权，申请执行人不得申请代位执行。
　　2、被执行人不能清偿债务
　　对被执行人对第三人享有的到期债权的执行，必须以"被执行人不能清偿债务"为前提。被执行人有偿付能力，而拒不履行，人民法院可依法采取强制措施进行执行。司法实践中存在两个极端的做法：一是对被执行人的财产状况不作深入细致的调查，一旦发现被执行人对第三人有到期债权就立即适用对被执行人债权执行程序，这显然于法不符。二是过于苛求被执行人必须是没有任何财产的情况下方可适用对被执行人债权执行程序，这也不利于申请执行人利益的保护和法院更有效地开展执行工作，与立法本意也不相符。正确地理解和适用代位执行程序，应当要立足于对被执行人本身的财产采取执行措施。所以，全面了解和掌握其财产状况是必要的。如果被执行人有其他财产可供执行，就不应当将被执行人的债权作为执行对象。如果被执行人无财产可供执行或其财产不足以清偿债务，即可适用代位执行程序，对其债权采取措施。
　　3、以申请执行人或被执行人的申请启动债权执行程序。
　　因为执行人到期债权是申请执行人代位行使的权利，这种权利是否行使取决于申请执行人。如果人民法院不依申请执行人的申请，而依职权直接执行，则将剥夺申请执行人的处分权，有悖民诉法的处分原则。被执行人申请代位执行的应区别处理。如果被执行人确无财产可供执行的，其申请要求对到期债权执行的，此种申请符合代位执行规定的情形，可予以准许。
　　4、第三人不存在异议。
　　是指第三人对申请执行的到期债权没有异议，即第三人对所欠债务认可，没有争议。如果第三人对到期债权提出异议，人民法院则不能执行。
　　二、现行债权执行制度适用上的问题
　　1、异议期和履行期的重叠问题
　　从《执行规定》第61条看，第三人收到履行通知后的债务履行期和提出异议期都是15日，两个期间是完全重叠的，从法学理论分析，这一规定缺乏科学性和合理性。所谓第三人异议期，是指他在法律地位尚处不确定状态时行使抗辩权的期间，此时就要求其履行义务，既有失法律的严谨性，也不利于第三人行使抗辩权。根据民事法律关系当事人地位平等的原则，第三人在法律要求其履行债务时，和其它当事人一样，理应有权在一定期间内首先提出抗辩。因此，应将异议期和履行期分开设立，这样既能体现法律的公正，也有利于第三人充分行使抗辩权。
　　2、第三人异议不审查制度
　　在履行通知指定的期间内，如第三人提出异议，按照《规定》第63条，法院不得对第三人提出的异议进行审查，更不能对第三人进行强制执行。但在执行实践中，第三人往往利用此规定于收到通知时即向法院随意提出异议，致使法院不能对其执行，进而直接损害申请执行人的合法权益。从民法及诉讼法原理上来理解，第三人对履行债权的通知提出的异议只能是就债权本身在实体请求权上存在民法上的抗辩事由，而非实体上的异议。如《执行规定》第64条所提，则不应成为终止该程序的缘由。如此，从逻辑上就应当设置一个审查异议的程序，当然，审查应仅就所提异议的性质进行。否则的话，任由第三人提出异议，都当然的终止对债权的执行，最终将使得该规定显得苍白无力而无法实现其保护申请执行人合法权益的立法意图。因此，笔者认为在执行工作中不能机械的把审判权和执行权隔离开来，在坚持"审执分立"防止滥用执行权的同时，也须制定必要的法律规范以防止第三人滥用异议权。
　　3、对被执行人债权执行范围过小
　　在《意见》和《规定》中，仅根据债权的代位清偿特点规定了对到期债权的执行，未规定基于债权可转让特点的执行措施，对预期债权如何执行也未涉及，这种规定是比较狭隘的。实际上债权自其发生之时就作为一种现实的权利而存在，已具有广泛的流通性，能在民事主体之间转让而不失其经济上的价值。在市场经济发达国家，财产的流通已不限于实物的流通，还包括观念上的流通，而其流通的形式，便是债权的转让。近现代各国民法均承认债权原则上可以转让，我国民法通则第91条也规定合同一方当事人可以将合同中的权利、义务全部或部分转让给第三人。因此，如果申请执行人表示同意，基于债权的可转让性，完全可以采取对债权本身进行转让的方法进行执行。而就预期债权而言，债权人与债务人之间的债权债务关系己经现实存在，只不过在债权请求期届满前，债权人不得现实的请求债务人履行债务，债权人如请求期前履行，债务人可以提出债务未届清偿期的抗辩对抗债权人的请求，但不得主张债权不存在或者债权尚未生效，因此，这里只存在一个债权行使期的问题。案件执行中对预期债权予以冻结，禁止第三人向被执行人履行，并不损害第三人的"债务期限利益"。如只能执行到期的、现实的债权，而把将来的、不确定的以及附条件或期限的债权排除在可执行债权之外，对申请执行人将十分不利，被执行人和第三人完全可能恶意串通，采取提前清偿、减免债权数额、转让债权给他人等方法损害申请执行人利益。因此，对被执行人预期债权采取控制性执行措施，对保障申请执行人合法债权得以实现，是十分必要的。《执行规定》第51条规定对被执行人在有关企业中的预期收益可以采取先禁止收取、支付和转让，到期后再由法院直接提取的措施，实质上就是一种对特定的预期债权的执行。
　　三. 执行工作中的法律完善
　　1、对被执行人自然债权的执行
　　被执行人的自然债权，是指被执行人对第三人享有的尚未经依法确定的债权，它表现为到期债权和预期债权两种状态。根据自然债权的未确定性，对其执行可按照以下程序进行：
　　（1）对自然债权的冻结
　　债权的冻结是指对债权人和债务人之间债权债务关系的一种限制，这是一种控制性措施，与有形财产的查封或扣押相类似。债权一经依法冻结，被执行人即无权自主要求第三人履行，无权自主处分该债权，第三人也不能自行按期或提前清偿该债务，如要求偿付，法院则可对其偿付的财物或价款予以提存。但冻结被执行人的债权也应具备一定的条件。
　　首先是被执行人不能清偿债务。这里所说不能清偿，既包括被执行人没有财产而无力清偿，也包括被执行人的财产不足以清偿，只要被执行人无现金、存款可以执行，或其有动产、不动产但不适于、不方便执行，或虽有部分财产但不足清偿其所欠债务，即可认定为不能清偿。至于对动产、不动产及债权的执行顺序，现有法律并未明确规定，应本着有利于实现申请人权益的原则进行。
　　其次是对第三人享有到期的或预期的合法债权。债权的合法性是对该债权执行的必备条件，若被执行人对第三人不享有合法债权，如赌博之债，买卖婚姻之债等非法之债，则不属可执行的债权。对到期债权而言，因偿付期届满己可收回，故在冻结后可立即进行债权的确定和变价；而预期债权因未到偿付期限，对其只能先行采取控制性的冻结措施，待债权到期后再进行执行。
　　再次，需第三人对债权债务关系进行确定
　　执行被执行人的债权，必然要涉及第三人，即被执行人的债务人。在冻结债权通知向第三人和被执行人发出后，则应进行第三人对债权债务关系的确定程序。具体的说，当债权冻结通知直接送达给第三人后的一定期限内，第三人应如实提供有关其与被执行人之间的债权债务情况，包括有关债权是否存在异议、有无设定担保，是否被其它法院冻结以及其他与执行有关的重要情况等。如果第三人对被执行人主张的债权提出质的异议，即认为债的关系不存在，法院则不能强制执行。在执行程序中对这种异议不进行审查，申请执行人如认为第三人提出的异议没有理由，可以在异议人提出异议后一定期限内，向法院提起代位诉讼，法院则相应将对债权的冻结转为诉讼保全措施；如申请执行人不提起代位诉讼，法院则应解除对该债权的冻结。
　　第三人如在法定期限内不作报告或说明，或虽承认债权的存在，但又提出自己无履行能力或其与申请执行人无直接法律关系的异议，此种情况下，可视为被执行人的债权己经确定；第三人如对被执行人债权提出量的异议，即一部分承认，一部分否认或有异议，则债权在其承认的数额范围内视为确定，法院可以对这部分确定的债权予以执行。
　　2、对被执行人法定债权的执行
　　所谓法定债权，是指已由法院判决或其他生效法律文书确定的债权，因债权的存在及数额己经依法确定，故和执行自然债权有所不同，对其执行时毋须经过债权债务关系的确定程序，第三人也无权对该债权的质或量提出异议，法院对到期的法定债权可直接予以强制执行，进行变价或转让。
　　在对被执行人法定债权的执行中，如该债权的生效法律文书依法是由执行法院执行的，经申请执行人申请将两案合并执行即可。但若该债权的生效法律文书不是执行法院作出的，那么按规定该法院无权直接执行其他法院的法律文书，这就必然产生一个执行管辖的问题。如何确定管辖法院，笔者认为不能过分看重法院的权限而忽视了当事人的权利，被执行人在对申请人负有债务的同时，对案外第三人还享有债权，其既是债务人，也是债权人，被执行人债权的实现直接关系到申请人对被执行人债权的全部或部分实现，因此，从维护债权人的权益实现出发，应尊重申请执行人的意愿，根据情况采取以下做法：
　　（1）当申请执行人申请对被执行人的法定债权执行后，该债权如已由另一有管辖权的法院据以立案执行，原则上另一法院应将执行案件移交给执行法院合并执行；但是如果申请人认为另一法院执行更为有利并提出申请的，执行法院则将案件移交给另一法院合并执行。另外当申请执行人的债权数额小于被执行人的债权数额而不便合并执行时，此时申请执行人可通过执行法院向另一法院提出申请，请求在其债权数额范围内，协助扣留执行所得财产，并转交给执行法院以便交付申请执行人，以充分保护其债权的实现。
　　（2） 当被执行人未就该法定债权向另一有管辖权的法院申请执行，申请执行人向执行法院提出执行被执行人到期债权的申请，如果尚在申请执行的法定期限内，该申请则具有申请执行人代位向其他法院申请执行的效力，执行法院和另一法院则可以根据申请人的意愿互相移送案件合并执行。
　　四、执行被执行人债权应掌握的原则
　　（1）冻结债权时不得冻结第三人具体财产原则
　　冻结被执行人对第三人的债权并不是直接对第三人所拥有和支配的具体财产的查封或冻结，它只是对被执行人和第三人之间的债权债务法律关系的一种固定。最高人民法院在1998年4月24日《关于对案外人的财产能否进行保全问题的批复》（法释[1998]10号）中曾指出：对于债务人的财产不能满足保全请求，但对案外人有到期债权的，人民法院可以依债权人的申请裁定该案外人不得对债务人清偿，但不能对案外人财产采取保全措施。只有当债权得以确定，法院裁定对案外第三人强制执行时，才能对其具体财产采取冻结等执行措施。冻结债权只是冻结抽象的债权债务关系，不得直接冻结案外第三人的具体财产，否则，可能损害第三人的合法权益。
　　（2）对确定债权强制执行后异议的审查
　　债权经过确定并进入强制执行程序后，第三人又提出该债权已超过诉讼时效、第三人抵消权、具有附对待给付义务的异议，对此如何处理，法学界和司法实务界大多认为不能在执行程序中审查，第三人只能另行起诉。但笔者认为从减少诉讼，提高工作效率出发，应有限赋予执行机构对上述异议的审查权。如经审查该债权确已超过诉讼时效，或第三人对被执行人同时享有经判定或认可的到期债权，且该债权大于或等于被执行人的债权时，应裁定不得执行被执行人的债权；而当该债权小于被执行人的债权时，可裁定对经抵消后的债权差额部分予以执行；如果第三人声明该债务应当由被执行人首先或同时履行某项义务才可要求第三人履行，被执行人对此也表示确认，则应通知被执行人在指定的期间内履行有关义务，然后才能对第三人执行；如被执行人不能履行该义务，申请执行人也不愿代为履行，那么就不能对第三人强制执行。
　　（3）被执行人法律地位之变化及义务转移
　　当被执行人不能清偿债务，法院依法对其债权做出强制执行裁定后，被执行人重又具有偿还或部分偿还债务的能力，不能清偿的情况消失，此时是重新对被执行人执行，还是由第三人继续承担履行义务。笔者认为，法院裁定第三人直接向申请执行人履行偿债义务，是基于债权的代位清偿作出的执行措施，只是追加了被执行人的债务人作为共同被执行人，并未改变被执行人的法律地位和义务，对被执行人的执行并未中断，当然可以继续执行；而对于经申请执行人同意将确定的债权折价抵偿给申请执行人的情况，因债权转让己经完成，被执行人的法律地位和义务发生了改变，因此无论被执行人的经济状况是否发生变化，也不论第三人是否能够清偿，申请执行人都不能在该债权范围内再要求被执行人清偿，只能自行承担向第三人收取债权的风险。
　　（4）对被执行人多个债权的执行
　　在执行工作实践中，经常出现被执行人同时对多个第三人享有债权的情况，对被执行人的多个债权能否同时执行，原则上应看执行条件是否具备，只要条件成就即不应有所限制。但只能在被执行人应清偿债务的总额内执行，而且应当分别作出裁定。由于第三人经济状况不尽相同，因此在实际操作中应从被执行人的多个债权中选择质量高、履行能力强的进行执行。唯此，才能做到有的放矢，防止广种薄收，保障申请执行人合法权益的实现。
　　（5）对第三人债权的执行限制
　　在对第三人做出强制执行裁定后，第三人也无财产可供执行，但其对他人也享有可供执行的债权，此时能否对第三人的债权再进行执行,由第三人的债务人向申请执行人清偿债务，对此理论界认识不一，实践中也有不同的做法。《执行规定》第68条则对债权的连续执行做出了禁止性规定。笔者认为，在有关法律规范尚不完善的情况下，这样规定总的来说利大于弊，能避免无限制的扩大债权执行的适用而侵害他人的合法权利，防止造成执行程序的混乱，也与目前法院实行的委托执行制度并行不悖。因此，原则上不能就第三人对他人享有的到期债权强制执行。


宋 君