建设部


关于印发新修订的《建设事业信息化“十五”计划》的通知



建科[2003]239号

各省、自治区建设厅，直辖市建委及有关部门，新疆生产建设兵团建设局：

　　根据《国民经济和社会发展第十个五年计划信息化重点专项规划》、《中共中央办公厅国务院办公厅关于转发<国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见>的通知》（中办发[2002]17号）文件精神，为适应建设事业信息化发展的需要，我部对2001年制订的《建设事业信息化“十五”计划》进行了修改。现将新修订的《建设事业信息化“十五”计划》印发给你们。

　　请结合本地、本单位实际，根据建设事业信息化工作新的部署，调整和制定工作计划，推进信息化工作的开展。

　　附件：《建设事业信息化“十五”计划》

中华人民共和国建设部
二○○三年十二月九日





建设事业信息化“十五”计划













建设部信息化工作领导小组
二ОО三年十一月

目 录

一、前言 1
二、发展现状和趋势 2
（一）国外建设事业信息化发展现状和趋势 2
1、建设事业政务信息化 2
2、建设行业信息化 3
3、建设企业信息化 3
（二）我国建设事业信息化现状和趋势 4
1、建设事业信息化工作得到了加强 4
2、全国建设事业的信息网初具规模 4
3、行业信息技术推广应用工作取得成效 5
4、初步形成一支信息化工作骨干队伍 6
三、指导思想和发展目标 7
1、建设适合我国国情的建设事业电子政务系统 8
2、推动我国建设事业行业信息化建设 8
3、推动企业信息化，用信息技术改造和提升传统产业 9
四、重点任务 10
（一）建设事业电子政务建设工作 10
（二）建设行业信息化建设工作 11
（三）建设企业信息化建设工作 13
五、保障措施 14


为适应建设事业信息化发展要求，根据《国民经济和社会发展第十个五年计划信息化重点专项规划》、《中共中央办公厅国务院办公厅关于转发<国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见>的通知》(中办发[2002]17号)文件精神，对2001年制订的《建设事业信息化“十五”计划》进行了部分修改，形成2003年《建设事业信息化“十五”计划》。
一、前言
信息技术正在引发全球性的产业革命。以微电子、计算机、软件、通信和网络技术为代表的信息技术，是迄今为止人类社会技术进步过程中发展最快、渗透性最强、应用最广的关键技术。信息技术的广泛应用，使信息成为重要的生产要素和战略资源，是优化资源配置、推动传统产业不断升级和提高社会劳动生产率的新动力。信息产业持续高速增长，成为全球最具活力、规模最大的产业之一。
党中央、国务院对国民经济信息化工作十分重视，采取了一系列措施加快国家信息化建设，在国民经济“十五”计划中第一次把国民经济信息化纳入专项计划中，这将对我国国民经济信息化建设，加快新兴产业的形成，推动传统产业的优化升级，实现经济结构的战略性调整，促进经济发展和推动社会进步，具有重要意义。《国民经济和社会发展第十个五年计划信息化重点专项规划》指出：“十五”期间我国信息化发展必须努力完成信息技术推广应用、现代信息基础建设和加快发展电子信息产业三大任务。
国内外信息化的发展，为全国建设事业信息化的发展带来了新的机遇和挑战。建设事业在我国国民经济中占据重要的地位，建设事业要为国家的强盛、经济的繁荣、民族的崛起做出贡献，就必须加快信息化建设的步伐。
建设事业的信息化是根据党中央和国务院的统一部署和国民经济信息化的总体要求，在建设部的统一规划和组织下 ，在全国建设事业各行业积极应用信息技术，开发和科学利用丰富的信息资源，优化产业结构，促进行业科技进步，提高工作效率、社会效益和经济效益，逐步实现办公自动化、管理现代化、决策科学化，加速建设事业现代化进程，为国民经济的持续快速健康发展贡献力量。
二、发展现状和趋势
（一）国外建设事业信息化发展现状和趋势
1、建设事业政务信息化
发达国家信息化起步较早，信息技术在建设事业中已有相当广泛的应用，主要表现在工程咨询业、建筑业、房地产业、城市规划等行业，通过建立高效的政府管理信息系统来提高管理水平和政府工作的透明度，改进行业管理，提高工程质量、降低工程成本。
美国于1993年提出“创造成本更少、运转更好的政府”以及“运用信息技术改造政府”。1994年12月，美国“政府信息技术服务小组”（NII小组）提出“政府信息技术服务的远景报告”，报告确认，经信息技术改造后的政府工作，运行更顺畅并能够节约成本。
日本政府为构建一个高度信息化的社会，于2000年3月正式启动了“电子政务工程”，项目的主要内容是通过因特网等网络系统办理各种申请、申报、审批等手续，实施网上办公计划。通过政府内部的顺畅沟通、资源共享，达成政策制定的迅速、有效。在确保信息安全的前提下，实现从纸张信息处理转为通讯网络、资料电子化信息处理。其正在开发建设的“公共工程综合信息系统”是目前发达国家中规模最大的建筑市场和建筑产品管理信息系统。
2、建设行业信息化
建设行业信息化建设在发达国家早已实施。如住宅与房地产业领域，早在1975年，法国政府就提议成立了全国住房信息中心。目前已建立了由分布在全国各省的住房信息中心构成的信息网络（经费主要来自政府拨款）。这些中心和网络的目的是向个人免费提供购房信息和咨询，以促进个人购房的发展和个人购房计划的实现，并增加市场的透明度。同时，各级住房信息中心把在咨询过程中搜集到的信息提供给政府及与住房相关的部门，使他们更好地了解个人购房的需求和住宅市场的运行情况，为政府和相关部门提供决策服务。美国等国家也建有类似的住房咨询信息网络。
在城市规划领域，经过20多年的发展，发达国家已将“城市地理信息系统”作为城市现代化的标志与重要的城市基础设施之一。此外，许多发达国家还在市政建设、交通设施、公共服务、动态监测等方面广泛应用了城市地理信息系统。
此外，计算机辅助设计系统、工程管理信息系统、公用行业的调度系统、IC卡技术等在许多发达国家的建设事业也已有广泛应用，并取得了良好的社会效益和经济效益。
3、建设企业信息化
在发达国家，信息技术在建设企业中的应用已经十分普遍，ERP、CRM、CIMS等技术在企业的管理、生产与营销中应用良好，特别是基于因特网的协同工作系统对于各方工作的信息交流和信息共享是一种重要的手段，对提高企业的生产效率和经济效益起到了非常重要的作用。
（二）我国建设事业信息化现状和趋势
改革开放以来我国建设事业取得了令人瞩目的成就，建设事业信息化也得到了较快的发展，特别是进入九十年代以来，信息技术在建设事业应用领域大大拓展和深化。近几年来，又出现了以“数字城市”为目标，全面规划信息化建设的新局面。建设事业信息化的发展主要表现在以下几方面：
1、建设事业信息化工作得到了加强
为进一步加强对建设事业信息化工作的领导，建设部成立了以部长为组长的建设部信息化工作领导小组和建设部信息化工作领导小组办公室，对建设事业信息化工作实施统一领导和管理。地方各级领导对建设事业信息化工作也给予充分重视，并相应成立了信息化工作机构或明确专人负责信息化工作。
2、全国建设事业的信息网初具规模
“建设部互联网站”、“中国工程建设信息网”、“中国住宅与房地产信息网”已全面开通。网上开设了政策法规、企业信息、行业动态、招投标信息、市场分析等二十几个栏目，每天点击率已达七、八万人次，为沟通全国建筑市场、房地产市场信息，规范市场秩序起到了积极作用。
3、行业信息技术推广应用工作取得成效
随着信息技术的进步，行业信息技术的应用有了长足的发展，一大批应用成果在行业中得到推广应用。计算机技术、通讯技术、网络技术、地理空间信息技术、CIMS技术、计算机辅助设计（CAD）技术、IC卡技术、自动监测控制技术以及多媒体技术已逐步在建设事业各行业广泛应用。
勘察设计行业是我国信息化建设起步较早、发展较快、效益也比较高的行业。自八十年代后期开始推广采用CAD、三维动画、多媒体等技术手段，开发建设设计与管理集成化、智能化应用系统，目前甲乙级设计单位计算机出图率已达到100%，彻底把工程设计人员从传统的绘图中解放出来，大大缩短了设计周期，使方案的比选、优化更为直观，提高了设计质量，经济效益十分显著。
在建筑业，已开始应用计算机辅助施工系统（CAC）、计算机辅助建设工程管理信息系统等。一些建设工程管理部门已经建立了覆盖管理业务职能的计算机管理信息系统，对促进建筑业科学管理起到了良好的激励作用。目前，全国建立的300多个有形建筑市场，将收集、发布工程信息、企事业单位的资源信息、建筑材料价格及工程建设法规政策信息和业务流程计算机管理融为一体，有的还实现了区域性联网。中国工程建设信息网已与全国100多个城市招投标办联网。
在城市规划行业，以卫星定位、遥感和地理信息系统技术为核心的地理空间信息技术在城市规划、建设与管理实践中得到广泛应用。目前许多城市已经建立起包括大比例尺数字线划图、数字正射影像图、数字高程模型和各种专题图在内的城市空间数据库，并以此为基础，已经或正在建立各自的城市基础地理信息系统、规划管理信息系统、地下管网管理信息系统等。
在房地产行业，不少地区建立了房地产交易管理信息系统、产籍产权管理信息系统、物业管理信息系统、房地产项目管理系统等应用系统，并逐步探索建立房地产市场预警预报体系。这些系统的应用，对改变房地产行业传统的经营、管理模式，提高服务水平，起到了积极的作用。
信息技术在城市市政公用事业中的应用，有力地促进了城市运行效率和服务水平的提高。全国所有大城市、大多数中等城市都建立了计算机辅助供水监测调度系统。计算机辅助燃气、供热监测调度系统也在一些城市得到应用。一些城市建立起以IC卡为主要载体的公共交通智能卡收费系统。许多城市的公用事业呼叫中心和服务热线的开通，在及时满足用户服务需求和处理紧急事件方面作用显著，提高了公用事业服务质量和服务水平。
4、初步形成一支信息化工作骨干队伍
近年来，部、省、市三级建设信息中心积极开展信息化工作的各类技术培训，初步形成门类比较齐全的建设信息化工作专业骨干队伍。有关科研机构和高等院校在建设行业信息化技术开发和应用方面长期合作，逐步形成了一批贴近建设行业需要的、专业性强的信息技术支撑力量，成为建设系统信息化建设不断发展的基础条件，是建设事业信息化建设的一支宝贵力量。
几年来，建设事业的信息化工作发展较快，取得了较大的成绩，但必须清醒地认识到，建设事业信息化工作还存在一些不可忽视的问题，主要是：
（1）部分地方和企业对国民经济信息化建设的重要意义认识不足，行业信息化意识不强，重视不够。信息资源作为政治、经济、科技、军事发展的战略资源的重要性还没有被人们充分认识，信息和信息服务的价值还没有得到社会普遍承认，信息市场化水平低，不适应市场经济的发展。
（2）资金投入不足成为信息化发展的主要制约因素。由于资金缺乏，信息化发展不平衡，一些地方建设管理部门设备条件较差，信息收集、处理、加工能力较低，甚至有些地方连基本的设备也没有，还处在手工操作阶段。
（3）信息化专业技术人才不足也是制约信息化进一步发展的重要因素。从总体上讲，建设事业从事信息化工作的技术人才不仅数量严重不足，结构也不甚合理，素质更亟待提高。高层次的智力资源严重短缺，尤其是既懂信息技术、又懂建设事业专业知识的复合型人才更为缺乏。制度化、规范化的信息技术培训制度还没有建立，许多在岗人员对信息技术的掌握能力较低。
（4）建设事业各行业信息化发展规划、技术政策、技术标准、规范的研究和制订工作滞后于信息化发展的实际需要。信息化具有系统性强、集成度高和技术更新周期短的特点，在信息化过程中，对信息的规范化、标准化有着严格要求，否则，将无法实现网络的互联互通和信息的大规模集成。但由于过去对规范化、标准化重视不够，工作滞后，导致低水平重复、浪费资源、通用性差等问题，影响资源共享和整个信息化工作的开展。
三、指导思想和发展目标
根据党中央和国务院关于加快国民经济信息化进程的总体部署，围绕《国民经济和社会发展第十个五年计划信息化重点专项规划》和建设事业“十五”发展规划，大力推进建设事业信息技术的研究开发与推广应用。立足于建设事业实际，着眼未来发展，坚持“统筹规划，资源共享，应用主导，面向市场，安全可靠，务求实效”的发展方针，建设适合我国国情的建设事业电子政务系统，加快政府职能转变，提高行政质量和效率，增强政府监督和服务能力；促进我国建设事业信息化建设，提高各城市规划、建设与管理部门的综合决策水平、管理水平和为社会和企业的服务水平；推动企业信息技术应用和信息系统的建设，促进管理创新、产业升级，增加经济效益，提高企业的市场竞争能力和生存能力。
1、建设适合我国国情的建设事业电子政务系统
建设完成与国务院办公厅相连接的电子政务内网、建设事业电子政务办公系统、建设事业6个重点业务监管系统的建设、建设部公众服务网站、建设事业电子政务信息资源数据库及信息交换平台，促进政府职能转变，提高各级建设行政管理部门的决策水平、管理水平和为公众的服务水平。
2、推动我国建设事业行业信息化建设
行业信息化的总体目标是：完善建设领域信息化标准体系，加快建设领域信息化相关标准、规范的制定；通过组织实施国家“十五”科技攻关项目、国家863项目和建设部科学技术项目计划，攻克一批建设行业信息化关键共性技术，提高我国建设行业信息化技术水平，增强我国建设事业信息化应对加入WTO后国际信息产业冲击的能力。通过组织试点示范工程，建立以“数字城市”为目标的适合我国城镇规划、建设、管理与服务的数字化体系。针对建设行业信息化水平参差不齐的状况，开展建设领域软硬件测评。大力推进建设事业应用软件及信息服务产业化，培育新的经济增长点。指导和带动各地建设行政主管部门的信息化，积极开展建设行业网络系统的建设。
具体行业目标是：
（1）城市规划行业，东部发达地区80%以上的市、20%以上的县、中西部地区的大中城市能够开始利用城市规划信息系统进行城市规划的日常管理工作。建立部、省、市三级城市规划监督管理信息系统，实现对城市总体规划执行情况和历史文化名城保护情况进行动态的监督管理。
（2）城市建设行业，通过利用信息技术，构建智能化城市交通体系、国家城市水务监管体系、全国建制市城市园林绿化监管体系、全国环境卫生监测体系、国家级城镇集中供热监管体系、城镇燃气监管体系、市政建设监管体系等，建立国家重点风景名胜区监督管理信息系统、全国城市基础设施管理信息系统，提高城市建设服务与管理水平，提高城市的可持续发展能力。
（3）住宅与房地产行业，建立房地产市场信息系统和预警预报体系、全国住房公积金监督管理信息系统、全国房地产企业及执（从）业人员信用档案系统，实现房地产业各类业务管理信息系统之间的信息共享、互联互通，提升房地产业的市场竞争能力，促进住宅与房地产业的现代化，实现房地产市场持续健康发展。
（4）建筑业，建立全国建筑市场监督管理信息系统。通过建立建筑企业和执业资格人员信用数据库，建立建筑市场信用信息系统，逐步建立我国建筑业信用体系。通过组织国家“十五”科技攻关项目中的“建筑业信息化战略与标准研究”、“建筑业信息化关键技术研究与示范”等项目的滚动研究，改造和提升传统的建筑行业。
3、推动企业信息化，用信息技术改造和提升传统产业
提高计算机和网络的普及应用程度，实现建设系统骨干企业内部管理信息系统与部、省（区）、市三级建设行政主管部门政务管理信息系统的无缝衔接。引导企业积极采用信息技术，改进传统的经营和管理模式，加强内部管理信息系统建设，用信息技术提升企业实力，提高管理的现代化水平，提高企业管理水平和市场竞争力，适应国际国内竞争新形势。
四、重点任务
（一）建设事业电子政务建设工作
1、建设部电子政务内网的建设。政务内网主要支持副省级以上建设行政主管部门的办公业务和其他涉密业务。政务内网的建设将根据中办和国办的规划和要求进行。
2、电子政务外网的建设，包括开展“建设部机关办公自动化系统”建设以及全国建设事业重点业务监督管理信息系统的建设。关于建设事业重点业务监管信息系统，根据国务院要求，重点开展“全国住房公积金监督管理信息系统”、“全国建筑市场监督管理信息系统”、“全国城市规划监督管理信息系统”、“国家级风景名胜区监督管理信息系统”、“全国住宅与房地产管理信息系统”和“全国城市基础设施管理信息系统”等六个重点业务监管系统的建设，实现对全国住房公积金、建筑市场、重点城市的规划、国家级风景名胜区、住宅与房地产市场、城市基础设施的建设等方面的动态监管。
3、公众网的建设。整合现有网站资源，集中建设和完善覆盖全国建设行政管理部门、城市规划、勘察设计、施工、监理、招标代理、有形建筑市场、质量安全管理、造价管理、房地产、城市建设等方面内容的 “中华人民共和国建设部”互联网站以及“中国建设信息网”两个建设部综合门户网站。“中华人民共和国建设部”互联网站和“中国建设信息网”不仅为建设部发布信息提供了一个平台，也为建设市场各方主体提供信息服务。
4、建设和完善统一的建设部政务信息公共平台和全国建设事业信息资源基础数据库。建设部政务信息公共平台是实现建设部政务信息系统中办公自动化、各业务监督管理系统信息共享、信息交换的基础；也是实现领导决策科学化的支持基础平台。数据库的建设包括建设事业各行业的政策法规、统计数据、企事业单位介绍、新技术新材料信息、项目信息以及空间地理信息等。同时建立正常、有序的信息收集、开发、分析、传递、发布渠道。在满足政务信息需求的基础上，逐步实现信息的规范化、市场化、专业化。
（二）建设行业信息化建设工作
根据建设事业各行业的特点，通过组织制定行业信息化工作总体规划，制订行业信息化技术政策、标准体系，开展行业信息化重大关键技术的攻关工作，组织实施示范工程等方式，积极推动和引导整个建设行业的信息化工作，提高建设行业的信息化水平，促进城市社会、经济、环境和科学技术的协调发展。
1、制定全行业信息化工作总体规划。加强对整个行业的总体规划，集中实施对关键技术的攻关。通过对国家“十五”科技攻关项目《城市规划、建设、管理与服务数字化工程》以及其他科研项目的组织实施，开展对建设事业信息化重大关键技术的攻关工作，建立起适合我国城镇规划、建设、管理与服务的数字化系统。
2、组织制订建设行业信息化技术政策与管理办法等。
3、建立建设行业信息化技术应用标准体系，编制建设领域各类数据标准与应用系统标准，规范建设领域信息化工作。
4、开展建设事业各领域业务应用信息系统的建设，包括：
（1）建立部、省、市三级城市规划信息化监督管理体系，建立城市地下综合管线信息管理系统，推动城市基础地理信息系统共享平台的建立。
（2）建立国家重点风景名胜区信息化监督管理体系、全国城市基础设施信息化管理体系（包括建立智能化城市交通体系、国家城市水务监管体系、全国建制市城市园林绿化监管体系、全国环境卫生监测体系、国家级城镇集中供热监管体系、城镇燃气监管体系、市政建设监管体系等）。
（3）建立健全房地产行业信息化监督管理体系，包括房地产开发项目管理、商品房预售、合同备案管理、房地产交易和房屋权属登记管理、房地产测绘管理、维修基金监管等业务管理内容。加快建立包括信息采集、信息交换、数据汇总、预警分析等功能完善的房地产市场预警预报体系；建立全国房地产企业及执（从）业人员信用档案系统，促进房地产信用体系建设。建立健全住房公积金监管信息系统，规范住房公积金业务信息化管理工作。
（4）完善现有招投标管理、工程质量监督、施工安全管理、工程监理、施工许可证管理体系，开发勘察设计监管、合同备案管理、施工过程监管及竣工验收备案监管等信息系统，建立全国建筑市场信息化监督管理体系。通过建立建筑企业和执业资格人员信用数据库，建立建筑市场信用信息系统，逐步建立我国建筑业信用体系。
5、组织建设行业信息化试点示范。示范工程可以起到带动城市、带动行业、辐射地区的引导作用；科技攻关的各项研究成果需要在示范应用工程中得到检验、修正、完善，加速成果转化，培育和发展城市数字化工程的产业化。为此，抓好示范工程的建设，通过信息化试点示范和应用软件的产业化，提出城市数字化建设与管理模式、应用经验、相关标准与规范，以及有利于市场动作的推进机制，检验并发布优秀成熟的技术与管理成果，确保全国城市数字化工程的健康、快速、有效的发展。
6、开展建设事业软硬件测评工作，制定建设事业软硬件测评标准体系以及建设事业软硬件测评管理办法和实施细则。
（三）建设企业信息化建设工作
为应对我国加入WTO后建设企业面对的竞争和挑战，要加快研究利用信息技术改造传统建设企业、提高企业竞争能力的有效手段。鼓励和引导建设企业信息化，引导并规范建设企业利用信息技术提升、改造传统产业。
1、组织制定推进企业信息化的规划、政策、信息技术应用标准等。要加快研究制定与国际接轨的信息技术应用标准、规范，将建设行业的信息技术应用标准和规范的实施纳入企业资质和行业市场准入的必要条件。
2、研究建立企事业单位信息化指标体系，优化企业资源配置，提高企业管理水平，提升企业市场竞争能力。
3、组织研究开发、推广应用企业信息化技术。重点是做好CAD、地理空间信息技术（GIS、GPS、RS）以及建筑智能化、建设事业IC卡、供水、供热、供气、公交、工程建设管理、招投标管理、建筑企业施工信息化、房地产市场交易、产权产籍管理、物业管理等应用软件的研究开发与推广应用工作，促进软件开发产业化、商品化，并逐步开拓国际市场。
4、积极推动企业实现多技术集成与产业化。引导企业逐步从当前单项信息化技术应用阶段逐步向多技术集成应用阶段发展，积极采用综合业务集成技术。将建设事业单项应用趋于成熟的管理信息系统技术（MIS）、计算机辅助设计技术（CAD）、关系数据库技术（RDBS）、自动控制技术（AC）等进行面向应用主体的有机集成，使多项信息化技术在集成中提高企业管理一体化、可视化和网络化水平。勘察、规划、设计企业要在现有CAD等技术应用基础上，建成以网络集成为支撑的工程协同设计项目管理系统，实现设计与管理集成；施工企业要在商务、合同、风险、财务、造价、投标、设备与物资采购及工程项目管理等方面形成全流程业务管理系统，实现企业的经营与技术管理集成；房地产企业要在项目开发、交易、物业管理和服务业务方面形成一体化管理系统，实现开发与服务集成。
5、组织各类企业信息化试点示范，组织产业化基地建设。
五、保障措施
为保证建设事业信息化“十五”计划的实施，根据建设事业信息化现状和信息化发展的需要，要加强以下几方面的工作：
1、建立健全建设事业信息化工作领导管理机构。各级建设行政主管部门要提高认识、转变观念、结合自身特点，成立信息化工作领导管理机构，健全管理体制，责成专人负责，落实开发和管理人员。各企事业单位也应根据自身的实际和行业特点，明确机构或人员。统一规划、分步实施，确保建设事业信息化建设快速、健康发展。
2、各地建设行政主管部门应根据建设事业信息化“十五”计划，结合本地区实际，相应地制订和调整本地区建设信息化计划和规划，以及相关政策。
3、提供必要的资金支持。要保证信息化建设的资金投入和运行管理费用。信息化建设涉及到技术、设备、人才、环境，没有一定的资金支持是无法开展工作的。因此，各单位要将信息化建设所需资金列入年度投资计划并确保落实到位。同时，制定相关的优惠政策，鼓励各方面投资建设信息化事业。
4、加强标准化工作。标准、规范是保证信息化实施与发展的重要保证。部有关部门要加强这方面的工作，编制信息化相关技术标准、规范。在制订信息化发展规划和具体实施信息化工程时，一定要严格遵循国家制订的有关标准、规范。
5、加强建设事业信息化的制度建设。针对建设事业应用软件管理比较混乱、软件产品质量不稳定和服务不到位的问题，对涉及到关系公共安全、生命财产安全的关键性环节的应用软件建立软件评估、准入制度。加强行业管理，规范市场秩序，支持使用正版软件，打击盗版软件。扶持产品技术含量高、质量有保证、服务好的企业参与行业软件开发，推动软件产业发展，提高行业整体技术水平。
6、发挥行业协会的组织协调作用，积极做好行业信息化基础工作。如组织开展信息化标准制定，组织开展信息化知识普及和业务的培训活动，做好行业企业信息化经验和技术交流、专题培训等服务工作，推动信息技术在行业的普及，提高行业基础信息的数字化水平，为行业全面实现信息化打好基础。
7、形成以企业为中心的建设事业创新体系。对行业共性、基础性的关键技术，统一组织有关单位联合攻关，积极争取国家科技攻关、863科技发展计划等方面的支持。通过开展各种类型的试点、示范，以及建立软件产业化基地等方式，正确引导和推动建设事业信息化工作的开展。
8、积极开展国际间的经济、信息技术合作。积极引进人才、资金、先进技术以及先进的管理经验。
9、加强信息化工作队伍建设。抓好建设事业信息工作人员知识化、专业化建设，加强业务培训，提高自身素质，建设一支既懂信息技术，又懂建设事业专业知识，乐于奉献的信息化工作队伍。






假种子监管凸显立法漏洞

武合讲


摘要：种子法规有关假种子的规定存在诸多立法漏洞，种子使用者不能以此维护自己的权益，种子执法者不能以此防止和杜绝假种子事件的发生，需要完善。

关键词：假种子；非种子；种子标签；品种说明


　　2002年，黑龙江省兰西县瓜农张凤因假西瓜种子遭受特别重大损失服毒自杀，国务院总理温家宝亲笔批示过问。2008年，937户农民因棉种遭受特别重大损失，河北省某县检察院对该县农业局副局长朱某某等三人以涉嫌玩忽职守罪提起公诉。2009年，31户农民因假西葫芦种子遭受重大损失，河北省临漳县检察院对种子管理人员齐某以涉嫌玩忽职守罪提起公诉。2010年，农民彭公林因假旱稻种子遭受重大损失自缢身亡，河南省确山县种子管理站站长周某某等三人因涉嫌玩忽职守被相关部门停职配合纪检、监察机关接受调查。农业部办公厅和河南省种子管理站都就此事件处理发出了通知。尽管上至国务院总理、农业部和省级种子管理机构，下到每个种子管理人员和农民，都对假种子伤农事件非常重视，但假种子坑农事件仍然一再发生。农民因假种子付出了生命，种子管理者为假种子失去了自由，引起作者对我国有关假种子的立法陷入深思。作者认为，种子法规有关判定假种子范围的规定存在诸多漏洞，不能起到识别、防止、杜绝假种子坑农事件的发生，需要完善。现以种子法第四十六条第二款为序予以分析。

一、判定非种子冒充种子的立法漏洞。

　　何谓非种子，既没有法律定义，又没有规范标准，实践中很难判定。作者作为律师，实践中经常遇到当事人告知销售的就是以某品种的商品粮冒充某品种的种子。尽管众所周知商品粮为非种子，但若种子销售者不告知执法者其销售的是商品粮，执法者仍需对种子真实性进行鉴定。如销售的某品种的商品粮能够出苗、生长、发育，就难以判定其是以商品粮冒充种子的假种子。即使某批种子经鉴定其品种纯度、发芽率、净度、水分等远远低于种用标准，也只能判为劣种子；因法律没有规定品种纯度、发芽率、净度、水分等质量指标低到什么程度即为非种子。

二、判定以此种品种种子冒充他种品种种子的立法漏洞。

　　以此种品种种子冒充他种品种种子的假种子，是指经营推广的品种与文件记录(如标签等)的品种不相符的种子，是实践中发生最多的假种子。种子和品种是两种客体，种子执法人员不可能根据种子判定出品种的真假，必须委托鉴定。鉴定品种真实性的最为可靠、准确的方法是《GB/T3543.5—1995农作物种子检验规程真实性和品种纯度鉴定》规定的田间小区种植鉴定。田间小区种植鉴定最少需经一个生育周期，规定的标准样品和鉴定条件相当严格，又和大田生产同步进行，在收获后才能得出鉴定结论。待到作出假种子的鉴定结论时，已是农业生产的“马后炮”。其不能防止假种子流入市场和阻止假种子坑农的发生，“玩忽职守”实属无奈。
　　为了解决上述问题，对于玉米和水稻等主要农作物，农业部制定了《NY/T1432-2007玉米品种鉴定DNA指纹方法》和《NY/T1433-2007水稻品种鉴定DNA指纹方法》等标准。由于上述标准属于推荐性行业标准，既不具有必须执行性，其效力又低于国家标准GB/T3543.5。又由于植物的某个性状的表达有可能是多种基因共同作用的结果，基因的表达是特定的DNA片段和特定的环境条件共同作用的结果，DNA指纹方法利用的SSR等核心引物标记的DNA的简单重复序列是非编码序列，与性状关系不大，所以，利用DNA指纹方法鉴定品种真实性的合法性和科学性，常遭质疑。DNA指纹方法不能代替GB/T3543.5，成为最为可靠、准确的方法。农作物种子质量监督抽查，也不采用DNA指纹方法。

三、判定品种与标签标注的内容不符的立法漏洞。

（一）对品种与标签标注的内容不符的假种子，法律规定自相矛盾。

　　种子经营者销售的种子没有标签的，不仅违反了种子法第三十二条规定的告知和保证质量制度、第三十四条规定的销售的种子包装制度、第三十五条规定的种子标签真实制度和第三十七条规定的合法广告制度，而且造成无法判定种子种类、品种、产地与标签标注的内容是否相符，因为其没有标签。没有标签的种子，可以包括种子法规定的所有类型的假种子。种子法第四十六条第二款第（二）项规定：“种子种类、品种、产地与标签标注的内容不符的”为假种子；但第六十二条对其有专门规定，所以执法人员不能按第五十九条规定追究其假种子责任。

（二）立法造成不能判定品种与标签标注内容不符的假种子。

　　判定品种与标签标注的内容是否相符，必须具备品种说明和标签标注两个要件。因为种子法、《农作物种子标签管理办法》和《GB 20464-2006种子标签通则》未将品种说明规定为种子标签应标注和应加注的内容，所以种子经营者可以不将品种说明标注为标签内容。品种说明不是标签标注内容的，判定品种与标签标注的内容不符的假种子，就成为不可能。

（三）判定非主要农作物品种与标签标注的内容不符无依据。

　　由于种子法规定对于非主要农作物品种推广不实行强制审定制度，虽然GB20464规定非主要农作物的品种说明应有试验验证的依据，但其试验验证的依据也没有共同遵守的准则。因缺乏共同遵守的试验验证的依据作对照，执法实践中就难以判定非主要农作物品种与标签标注的内容是否相符。

（四）判定主要农作物品种与标签标注的内容不符不容易。

　　种子法规定对于主要农作物实行品种审定制度。GB20464规定品种说明应与审定公告一致；《主要农作物品种审定办法》规定审定通过的品种应当具有遗传性状相对稳定、形态特征和生物学特性一致；农业部还颁布了一系列的农作物品种审定规范和农作物品种试验技术规程等行业标准，法律规定看似很严密，但由于对品种审定的性状特别是特征和公告项目没有规定统一标准，实践中对性状特别是形态特征公告的内容过于简单，各审定公告的性状数目也不统一，造成主要农作物品种与标签标注的内容是否相符不容易判定。例如：中黄13 是经农业部、北京市和四川省分别审定通过的大豆品种，对比各审定公告就会发现，无论是形态特征还是生物学特性，都不完全一致。

中黄13不同审定公告间性状差异表
审定编号 粒形 脐色 主茎（节） 结荚高度(cm) 株高（cm） 生育期（春） 分枝(个) 百粒重 亩产
国审豆2001008 圆形 褐 14～16 10～13 50～70 130～135 3～5 24～26 202.7
京审豆2002002 椭圆 褐 17～19 20 70 130～135 2～3 24～26 189.4
川审豆2005006 近圆 浅褐 12 11.4 55 122 2 24.8 162.5

　　如果种子经营者在种子标签上按照国审豆2001008标注粒形为圆形，执法者能否以其与京审豆2002002审定公告的粒形为椭圆不符判其为假种子？
中黄13和和菏豆13 ，是农业部审定通过的两个大豆品种。依据审定办法，两个品种之间应有明显区别，但现实是未必。

中黄13和菏豆13主要性状比较表